Постановление КС РФ № 837233-П/2025
Дата: 23.05.2025
============================================================

по делу о проверке конституционности части 2 статьи 1, статей 86 и 87 и части 1 статьи 89 Жилищного кодекса Российской Федерации, а также частей первой и второй статьи 1 и абзацев второго и четвертого статьи 2 Закона Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» в связи с жалобой граждан И.В.Федониной и Ю.В.Федониной город Санкт-Петербург 23 мая 2025 года Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей А.Ю.Бушева, Л.М.Жарковой, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, М.Б.Лобова, Н.В.Мельникова, В.А.Сивицкого, руководствуясь статьей 125 (пункт «а» части 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 471, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности части 2 статьи 1, статей 86 и 87 и части 1 статьи 89 Жилищного кодекса Российской Федерации, а также частей первой и второй статьи 1 и абзацев второго и четвертого статьи 2 Закона Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу 2 передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации». Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба граждан И.В.Федониной и Ю.В.Федониной. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявительницами законоположения. Заслушав сообщение судьи-докладчика А.Ю.Бушева, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

1. Граждане И.В.Федонина и Ю.В.Федонина оспаривают конституционность следующих положений Жилищного кодекса Российской Федерации: части 2 статьи 1, закрепляющей, в частности, что граждане по своему усмотрению и в своих интересах осуществляют принадлежащие им жилищные права, в том числе распоряжаются ими, и что граждане свободны в установлении и реализации своих жилищных прав в силу договора и (или) иных предусмотренных жилищным законодательством оснований; статей 86 и 87 о том, что в случаях, если дом, в котором находится жилое помещение, занимаемое по договору социального найма, подлежит сносу или такое жилое помещение подлежит переводу в нежилое помещение либо признано непригодным для проживания, то выселяемым в связи с этим гражданам предоставляется другое благоустроенное жилое помещение по договору социального найма; части 1 статьи 89, устанавливающей требования к жилому помещению, предоставляемому в случаях, предусмотренных в том числе статьями 86 и 87 данного Кодекса. 3 Кроме того, заявительницы ставят под сомнение конституционность ряда положений Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года № 5242-I «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», а именно: частей первой и второй статьи 1, гарантирующих перечисленные в наименовании данного Закона права и допускающих возможность их ограничения только на основании закона; абзацев второго и четвертого статьи 2, определяющих понятия «регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации» и «регистрация гражданина Российской Федерации по месту жительства».

1.1. Как следует из представленных и дополнительно полученных материалов, заявительницы были зарегистрированы по месту жительства в жилом помещении в строении барачного типа. В 1993 году последнее было признано непригодным для постоянного проживания, а в 1996 году постановлением главы муниципального образования И.В.Федонина с семьей (дочь – Ю.В.Федонина и супруг) поставлена на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий. Постановлением главы муниципального образования от 6 апреля 1999 года за супругом И.В.Федониной была закреплена квартира в строящемся многоквартирном доме. Данным актом, принятым в целях ускорения работ по завершению строительства дома, гражданам разрешалось принимать участие в выполнении работ в выделенных квартирах без права проживания до сдачи объекта в эксплуатацию. В 2002 году неэксплуатируемое строение барачного типа уничтожено пожаром. Заявительницы, сохраняя регистрацию по месту жительства по адресу этого строения, фактически много лет проживали (и проживают) в указанном многоквартирном доме, не завершенном строительством и не введенном в эксплуатацию, в отсутствие договора социального найма или регистрации права собственности на занимаемое помещение. 4 Постановлением органа местного самоуправления от 21 декабря 2015 года за И.В.Федониной и Ю.В.Федониной признано право на внеочередное предоставление жилого помещения по договору социального найма (с даты принятия на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий – 26 августа 1996 года). Поскольку согласие заявительниц на вселение в жилые помещения, предложенные им в качестве жилья, доступного для переселения, получено не было, орган местного самоуправления обратился в суд, требуя признать их утратившими право пользования помещением, в котором они сохраняли регистрацию по месту жительства, и возложить на них обязанность заключить договор социального найма в отношении квартиры, определенной этим органом в одностороннем порядке. Отказывая в удовлетворении данных требований, Чеховский городской суд Московской области отметил в решении от 21 июля 2022 года, что непроживание заявительниц по адресу регистрации носит вынужденный характер, доказательств в подтверждение их одностороннего отказа от договора социального найма не представлено, а действующее законодательство не предусматривает возможности понудить граждан в судебном порядке к заключению договора социального найма. Оставляя решение суда первой инстанции без изменения, судебная коллегия по гражданским делам Московского областного суда дополнительно указала в апелляционном определении от 27 марта 2023 года, что предложенное заявительницам жилое помещение не равнозначно ранее занимаемому. С этим, однако, не согласилась судебная коллегия по гражданским делам Первого кассационного суда общей юрисдикции, направившая дело на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции (определение от 11 октября 2023 года). При новом рассмотрении дела апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Московского областного суда от 22 января 2024 года, оставленным без изменения судебной коллегией по гражданским делам Первого кассационного суда общей юрисдикции (определение от 20 июня 2024 года), решение суда первой инстанции 5 отменено, требования органа местного самоуправления удовлетворены. Суды пришли к выводу, что жилое помещение предлагается заявительницам не в порядке улучшения жилищных условий, и констатировали, что предложенная квартира равнозначна по общей площади ранее занимаемому помещению. В резолютивной части апелляционного определения также указано, что оно является основанием для снятия заявительниц с регистрационного учета в утраченном помещении и для постановки на такой учет по новому адресу. Судья Верховного Суда Российской Федерации отказал в передаче кассационной жалобы И.В.Федониной и Ю.В.Федониной для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по гражданским делам этого суда, с чем согласился и заместитель его Председателя (определение от 19 сентября 2024 года и письмо от 18 октября 2024 года).

1.2. По мнению И.В.Федониной и Ю.В.Федониной, оспариваемые законоположения противоречат статьям 19 (часть 1), 27 (часть 1), 35 (части 1–3) и 46 (часть 1) Конституции Российской Федерации в той мере, в какой они позволяют органам местного самоуправления определять место жительства граждан вопреки их воле, принуждать их к заключению договора социального найма жилого помещения, выбранного этим органом, к проживанию в нем и несению расходов на его наем, а также принуждать граждан к регистрации по месту жительства в таком жилом помещении. Между тем представленными материалами не подтверждается применение судами статьи 87 Жилищного кодекса Российской Федерации в деле заявительниц. Кроме того, оспариваемые положения статьи 1 Закона Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», как ранее указал Конституционный Суд Российской Федерации, приняты в развитие статьи 27 (часть 1) Конституции Российской Федерации, гарантируют реализацию права граждан Российской Федерации на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства на всей территории Российской Федерации, а 6 потому сами по себе конституционные права не нарушают (определения от 29 марта 2016 года

2. Конституция Российской Федерации провозглашает Россию социальным правовым государством, в котором гарантируется равенство прав и свобод человека и гражданина и политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (статьи 1, 7, 18 и 19). Эти конституционные начала взаимодействия личности, общества и государства в социальной сфере распространяются и на отношения, связанные с осуществлением права на жилище. Гарантируя данное право и недопустимость произвольного лишения жилища, Конституция Российской Федерации возлагает на органы государственной власти и местного самоуправления обязанность создавать условия для осуществления данного права, а также закрепляет право граждан быть обеспеченными жильем за счет публичных жилищных фондов в случаях, установленных законом (статья 40). Вместе с тем

3. Реализуя свои конституционные обязанности и учитывая особый правовой режим жилых помещений как предназначенных для проживания граждан, законодатель предусмотрел в Жилищном кодексе Российской Федерации положения, обеспечивающие их безопасное использование, направленные в конечном счете на защиту жизни и здоровья граждан как высшего неотчуждаемого блага, на предотвращение угроз, связанных с риском обрушения объектов капитального строительства (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 28 сентября 2023 года

3.1. Требования к жилому помещению, предоставляемому гражданам в связи с выселением по основанию, предусмотренному статьей 86 Жилищного кодекса Российской Федерации, установлены в части 1 статьи 89 данного Кодекса: оно должно быть благоустроенным применительно к условиям соответствующего населенного пункта, равнозначным по общей площади ранее занимаемому жилому помещению, отвечать установленным требованиям и находиться в границах этого населенного пункта.

3.2. Что же касается обстоятельств, формирующих субъективное мнение гражданина по поводу равнозначности или неравнозначности предлагаемого ему для переселения жилого помещения (например, по поводу его планировки, местоположения, близости объектов социальной инфраструктуры и др.), то им, как правило, не придается правовое значение. Это объясняется тем, что обеспечение нуждающихся граждан жилыми помещениями осуществляется в условиях ограниченности публичного жилищного фонда и бюджетных средств на его расширение, в связи с чем удовлетворение всех подобных притязаний зачастую заведомо невозможно. Само по себе это не вступает в противоречие с требованиями Конституции Российской Федерации, поскольку она, закрепляя в соответствии с целями социального государства гарантии социальной защиты, конкретных способов и объемов такой защиты не предусматривает (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 2009 года

4. Использование гражданско-правовых институтов, в частности договора, для целей регулирования отношений по предоставлению нуждающимся в жилище гражданам мер социальной поддержки обусловливает распространение на эту сферу жилищных правоотношений положений гражданского законодательства, в том числе и его основных начал, к числу которых Гражданский кодекс Российской Федерации относит свободу договора (пункт 1 статьи 1). При этом Конституционный Суд Российской Федерации ранее указывал, что из смысла конституционных предписаний вытекает признание свободы договора как 13 одной из гарантируемых государством свобод человека и гражданина (Постановление от 23 февраля 1999 года

4.2. Закон Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» устанавливает, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации и международными актами о правах человека каждый гражданин Российской Федерации имеет 17 право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации; ограничение права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации допускается только на основании закона (части первая и вторая статьи 1). Понуждение – в случаях, когда это допустимо, – к заключению договора социального найма жилого помещения, определенного уполномоченным органом в одностороннем порядке, в связи с наступлением обстоятельства, указанного в статье 86 Жилищного кодекса Российской Федерации, не может рассматриваться в качестве нарушающего перечисленные права. Возложение обязанности заключить договор в такой ситуации направлено на исполнение государством адресуемых ему Конституцией Российской Федерации обязанностей по защите жизни и здоровья человека, по охране достоинства личности (статьи 2, 7 и 21) путем сохранения за гражданином места, приемлемого для постоянного проживания, т.е. не предполагает ухудшения его положения ввиду переселения. Реализация же права в отношении предоставленного жилья находится за рамками соответствующего правоотношения и осуществляется гражданами по своему усмотрению. При этом они не лишены возможности в том числе реализовать при наличии необходимых ресурсов свое право на жилище самостоятельно, используя различные допускаемые законом способы, или воспользоваться правом на обмен жилыми помещениями, предоставленными по договорам социального найма (статья 72 Жилищного кодекса Российской Федерации). Что же касается сопутствующего вопроса о регистрации в предоставленном гражданину жилом помещении, то регистрация или отсутствие таковой не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации; 18 соответствующий учет введен в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданами прав и свобод, а также исполнения ими обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом (части первая и вторая статьи 3 Закона Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»).

5. Таким образом, хотя в системе действующего правового регулирования статья 86 и часть 1 статьи 89 Жилищного кодекса Российской Федерации не предполагают, что понуждение к заключению договора социального найма в связи с выселением из жилого помещения, расположенного в подлежащем сносу аварийном доме, при отказе гражданина заключить такой договор является универсальным способом реагирования органов публичной власти, при определенных обстоятельствах оно не может исключаться. Соответственно, статья 86 и часть 1 статьи 89 Жилищного кодекса Российской Федерации не противоречат Конституции Российской Федерации, поскольку в системе действующего правового регулирования данные нормативные положения предполагают, что: 19 понуждение к заключению договора социального найма предложенного уполномоченным органом благоустроенного, находящегося в том же населенном пункте равнозначного жилого помещения допускается лишь в случаях, если дальнейшее проживание в фактически занимаемом гражданином жилом помещении, которое находится в аварийном доме, подлежащем сносу, угрожает жизни такого гражданина (совместно проживающих с ним лиц) или порождает реальные риски причинения существенного вреда здоровью такого гражданина (совместно проживающих с ним лиц), либо если отложение сноса здания, в котором продолжают проживать и (или) сохраняют регистрацию по месту жительства соответствующие граждане, создает угрозу для жизни, здоровья и безопасности других граждан или существенным образом для публичных интересов и единственным препятствием для сноса является указанное проживание (сохранение регистрации), либо если установлена недобросовестность гражданина в ситуации, когда он проживал в ином месте (тем более длительное время, в том числе когда предпосылкой для этого могли быть действия органа публичной власти), а в последующем немотивированно или по мотивам, не имеющим правовых оснований, отказывался от предоставляемого ему для проживания помещения, равнозначного ранее занимаемому непригодному для постоянного проживания; при этом на основании соглашения (мирового соглашения, заключенного в ходе рассмотрения судебного дела) уполномоченного органа и гражданина в качестве альтернативы понуждению к заключению договора социального найма в указанных случаях до решения вопроса об определении будущего места жительства гражданина допускается его вселение в жилое помещение маневренного фонда с сохранением за уполномоченным органом обязанности предоставить жилое помещение по договору социального найма; сохранение за уполномоченным органом обязанности предоставить жилое помещение по договору социального найма в случае, если не будут 20 установлены указанные основания к понуждению к заключению договора социального найма либо будет осуществлено вселение гражданина в жилое помещение маневренного фонда, не препятствует предоставлению жилых помещений иным нуждающимся в них гражданам в порядке очередности или в последовательности возникновения права на их предоставление вне очереди, а также применению разумных временны́ х интервалов для предложения этому гражданину иного жилого помещения по договору социального найма. Законодатель не лишен возможности в порядке совершенствования действующего законодательства и на основе правовых позиций, выраженных в настоящем Постановлении, установить специальное регулирование последствий отказа гражданина от заключения договора социального найма в отношении предложенного ему уполномоченным органом равнозначного ранее занимаемому жилого помещения. При этом, как следует из Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 3 ноября 1998 года


ПОСТАНОВИЛ:

1. Признать статью 86 и часть 1 статьи 89 Жилищного кодекса Российской Федерации не противоречащими Конституции Российской 21 Федерации, поскольку в системе действующего правового регулирования эти нормативные положения предполагают, что: понуждение к заключению договора социального найма предложенного уполномоченным органом благоустроенного, находящегося в том же населенном пункте равнозначного жилого помещения допускается лишь в случаях, если дальнейшее проживание в фактически занимаемом гражданином жилом помещении, которое находится в аварийном доме, подлежащем сносу, угрожает жизни такого гражданина (совместно проживающих с ним лиц) или порождает реальные риски причинения существенного вреда здоровью такого гражданина (совместно проживающих с ним лиц), либо если отложение сноса здания, в котором продолжают проживать и (или) сохраняют регистрацию по месту жительства соответствующие граждане, создает угрозу для жизни, здоровья и безопасности других граждан или существенным образом для публичных интересов и единственным препятствием для сноса является указанное проживание (сохранение регистрации), либо если установлена недобросовестность гражданина в ситуации, когда он проживал в ином месте (тем более длительное время, в том числе когда предпосылкой для этого могли быть действия органа публичной власти), а в последующем немотивированно или по мотивам, не имеющим правовых оснований, отказывался от предоставляемого ему для проживания помещения, равнозначного ранее занимаемому непригодному для постоянного проживания; при этом на основании соглашения (мирового соглашения, заключенного в ходе рассмотрения судебного дела) уполномоченного органа и гражданина в качестве альтернативы понуждению к заключению договора социального найма в указанных случаях до решения вопроса об определении будущего места жительства гражданина допускается его вселение в жилое помещение маневренного фонда с сохранением за уполномоченным органом обязанности предоставить жилое помещение по договору социального найма; сохранение за уполномоченным органом обязанности предоставить жилое помещение по договору социального найма в случае, если не будут 22 установлены указанные основания к понуждению к заключению договора социального найма либо будет осуществлено вселение гражданина в жилое помещение маневренного фонда, не препятствует предоставлению жилых помещений иным нуждающимся в них гражданам в порядке очередности или в последовательности возникновения права на их предоставление вне очереди, а также применению разумных временны́ х интервалов для предложения этому гражданину иного жилого помещения по договору социального найма.

2. Конституционно-правовой смысл статьи 86 и части 1 статьи 89 Жилищного кодекса Российской Федерации, выявленный в настоящем Постановлении, является общеобязательным, что исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике.

3. Прекратить производство по настоящему делу в части, касающейся проверки конституционности части 2 статьи 1 и статьи 87 Жилищного кодекса Российской Федерации, а также частей первой и второй статьи 1 и абзацев второго и четвертого статьи 2 Закона Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации».

4. Правоприменительные решения по делу граждан Федониной Ирины Вячеславовны и Федониной Юлии Вячеславовны, вынесенные на основании статьи 86 и части 1 статьи 89 Жилищного кодекса Российской Федерации в истолковании, расходящемся с их конституционно-правовым смыслом, выявленным в настоящем Постановлении, подлежат пересмотру в установленном порядке.

5. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу со дня официального опубликования, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

6. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете», «Собрании законодательства 23 Российской Федерации» и на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).