1. Согласно абзацу четвертому пункта 1 Постановления Совета Министров РСФСР от 13 февраля 1986 года № 71 «О создании Прибайкальского национального парка в Иркутской области» (далее также – Постановление 1986 года) в состав Прибайкальского национального парка (далее также – Парк) при его создании включено 112 000 гектаров земель сельскохозяйственных предприятий Госагропрома РСФСР без изъятия их из хозяйственной эксплуатации.
1.1. Конституционность приведенной нормы оспаривает Правительство Иркутской области, по мнению которого включение в состав Парка сельскохозяйственных земель без их изъятия из хозяйственной эксплуатации влечет – в рамках действующего порядка охраны национальных парков и в ситуации неопределенности правового режима использования данных земель – игнорирование интересов правообладателей земельных участков и серьезные ограничения в реализации ими своих прав. Заявитель указывает, что текущее регулирование препятствует предоставлению вновь образованных земельных участков из состава данных земель гражданам и юридическим лицам, использованию ими уже существующих участков для допустимой и совместимой с целями и задачами Парка деятельности. Кроме того, исключается аренда земельных участков из состава данных земель для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства и их предоставление под строительство в том числе социальных и культурно-досуговых объектов и под индивидуальное жилищное строительство. Тем самым существенно затрудняется решение вопросов, относящихся к компетенции местного самоуправления, что 3 негативно сказывается на положении граждан, проживающих на включенных в состав Парка территориях Иркутского, Ольхонского и Слюдянского районов. Не ставя под сомнение необходимость особого внимания государства и общества к защите озера Байкал, Правительство Иркутской области полагает, что оспариваемая норма нарушает баланс публичных и частных интересов применительно к владению, пользованию и распоряжению землями, включенными в состав Парка, препятствует ведению в их границах общественно и экологически оправданной деятельности, сохранению традиционного уклада жизни и хозяйствования проживающего там населения. В связи с этим Правительство Иркутской области просит признать оспариваемую норму не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 9, 19 (часть 2), 36 (части 1 и 2) и 55 (часть 3).
2. Согласно Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, которые признаются и защищаются равным образом (статья 8, часть 2; статья 9). Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц; условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (статья 36, части 2 и 3). Регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического и экологического развития отнесены Конституцией Российской Федерации к ведению федерального уровня публичной власти (статья 71, пункты «в», «е»), а защита прав и свобод человека, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, природопользование, сельское хозяйство, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, земельное законодательство и законодательство об охране окружающей среды – к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункты «б», «в», «д», «к» части 1). С конституционными предписаниями, которые предполагают разнообразие форм собственности на землю и относят особо охраняемые природные территории к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, согласуется и разделение на особо охраняемые природные территории федерального, регионального и местного значения. Одна из важных задач государства в этой сфере общественных отношений – предотвращение и разрешение экологических и экономических конфликтов и обеспечение баланса публичных и частных интересов, с тем чтобы в условиях экономического развития деятельность хозяйствующих субъектов 6 имела экологически совместимый характер (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 30 сентября 2010 года
3. Постановлением от 13 февраля 1986 года № 71 Совет Министров РСФСР принял предложение Иркутского облисполкома о создании Прибайкальского национального парка с включением в его состав 112 000 гектаров земель сельскохозяйственных предприятий Госагропрома РСФСР без их изъятия из хозяйственной эксплуатации, а производственная деятельность этих предприятий должна была осуществляться на основе научно обоснованных систем земледелия и ведения животноводства и не противоречить задачам Парка (абзацы четвертый и пятый пункта 1). Будучи принятым в условиях актуального в тот период регулирования, Постановление 1986 года носило одновременно исполнительно-распорядительный и нормативный характер. Оно было нацелено на сохранение исключительно ценного природного наследия озера Байкал и на его охрану от неблагоприятных антропогенных воздействий, с одной стороны, и, с другой, на экономически и социально оправданную хозяйственную эксплуатацию – при ее адаптации к целям и задачам Парка – 8 тех земель, которые исторически использовались для сельскохозяйственной деятельности, а также могли быть использованы для нее в будущем без ущерба для сохранения и развития экосистемы озера, включающей прилегающие земли. Принятое регулирование предполагало продолжение сельскохозяйственной деятельности в целях сохранения стабильных условий жизнедеятельности населения на соответствующих территориях при одновременном решении природоохранных задач. Приведенные нормы не претерпели принципиальных изменений и продолжают действовать в редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 9 октября 1995 года № 990. Таким образом, несмотря на преобразование (ликвидацию) сельскохозяйственных предприятий Госагропрома РСФСР, оспариваемое Правительством Иркутской области положение сохраняет свой нормативный смысл именно в той части, в какой предполагает эксплуатацию указанных земель по их целевому назначению в интересах населения соответствующих территорий и общества в целом. Данная норма выступает тем самым в качестве нормы- гарантии, которая без ее изменения или отмены в установленном порядке не может быть лишена своего практического смысла. Реализация же этой нормы может быть эффективной и жизнеспособной лишь в сопряжении с действующей системой регулирования, создание которой в силу предусмотренного Конституцией Российской Федерации распределения полномочий – а также поскольку ограничение прав устанавливается в силу статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации именно федеральным законом – является обязанностью прежде всего федерального законодателя.
4. Осуществляя правовое регулирование особо охраняемых природных территорий, федеральный законодатель предусмотрел в пункте 6 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации и пункте 2 статьи 12 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», что земли и земельные участки национальных парков находятся в федеральной собственности и предоставляются 9 федеральным государственным бюджетным учреждениям, осуществляющим управление национальными парками. При этом в границах национальных парков также допускается наличие земельных участков иных пользователей и собственников. Согласно статье 77 Земельного кодекса Российской Федерации землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей (пункт 1); в их составе выделяются, среди прочего, сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, объектами капитального строительства, некапитальными строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции, жилыми домами, строительство, реконструкция и эксплуатация которых допускаются на земельных участках, используемых крестьянскими (фермерскими) хозяйствами для осуществления своей деятельности, либо на земельных участках, предназначенных для ведения гражданами садоводства для собственных нужд (пункт 2). Уже в силу своего целевого предназначения земли сельскохозяйственного назначения предполагают их хозяйственную эксплуатацию, что, однако, не исключает установления иных особенностей их правового режима, например в природоохранных целях. Включение в отдельные национальные парки и дальнейшее сохранение в их составе земель, предназначавшихся и использовавшихся в течение длительного времени для ведения сельского хозяйства, без изъятия таковых из хозяйственной эксплуатации согласуется с необходимостью сопряжения, с одной стороны, интереса в создании особого режима поддержания взаимосвязанных экосистем национальных парков и, с другой стороны, не менее значимого интереса в рациональной и экологически совместимой хозяйственной эксплуатации данных земель как основы жизнедеятельности проживающих там граждан, а также в сохранении сельскохозяйственных угодий, представляющих самостоятельную ценность 10 для общества и государства. Подобный подход продиктован, как отметил
5.1. Статьей 6 Федерального закона от 1 мая 1999 года № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал» запрещены или ограничены виды деятельности, при осуществлении которых оказывается негативное воздействие на уникальную экологическую систему Байкала. В их числе названы химическое загрязнение Байкала или его части, его водосборной площади, связанное со сбросами и с выбросами загрязняющих веществ, использованием пестицидов, агрохимикатов, радиоактивных веществ, эксплуатацией транспорта, размещением отходов производства и потребления; физическое изменение состояния Байкала или его части (изменение температурных режимов воды, колебание показателей уровня воды за пределами допустимых значений, изменение стоков в Байкал); биологическое загрязнение Байкала, связанное с использованием, разведением или акклиматизацией водных биологических объектов, не свойственных экологической системе Байкала, в Байкале и водных объектах, имеющих с ним постоянную или временную связь. На 12 Байкальской природной территории также запрещены строительство новых хозяйственных объектов, реконструкция действующих хозяйственных объектов без положительного заключения государственной экологической экспертизы их проектной документации. Перечень видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории, утверждается Правительством Российской Федерации. Вместе с тем Федеральный закон «Об охране озера Байкал», а равно и Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» не регулируют правовой режим и пределы разрешенного использования земель сельскохозяйственного назначения, включенных в состав Прибайкальского национального парка. Динамика развития правового регулирования также указывает на отсутствие в федеральных законодательных актах необходимой регламентации по данному вопросу, в то время как регулирование правового режима национальных парков сосредоточено преимущественно на подзаконном уровне. Так, согласно Типовому положению о государственных природных национальных парках, которое утверждено Постановлением Госплана СССР и Государственного комитета СССР по науке и технике от 27 апреля 1981 года № 77/106 и действовало на момент принятия Постановления 1986 года, режим территории государственных природных национальных парков, расположенной на землях других землепользователей, определяется при образовании парков в соответствии с их задачами, а на ограниченных и специально выделенных участках допускаются традиционные формы хозяйственной деятельности, кустарные и народные промыслы, а также связанные с ними виды пользования отдельными природными ресурсами (пункт 14); на территориях других землепользователей, входящих в состав парков, допускается хозяйственная деятельность, не противоречащая задачам парка (подпункт «г» пункта 15). Пришедшее на смену данному Типовому положению и действующее в настоящее время Положение о национальных природных парках Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 августа 1993 13 года № 769, впервые предусмотрело выделение на территориях парков таких функциональных зон, как агроландшафты, предназначенные для ведения сельского хозяйства экологически безвредными методами, и зоны хозяйственного назначения, в пределах которых ведутся хозяйственно- производственные работы, необходимые для обеспечения функционирования парка и удовлетворения основных нужд проживающего на его территории населения (пункт 6); при этом уточняется, что режим использования земель, включенных в границы парков без изъятия их из хозяйственного пользования, определяется органами исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований (пункт 10). Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» не содержит какого-либо упоминания о функциональных зонах, предназначенных для ведения сельского хозяйства экологически безвредными методами и рекомендуемых Правительством Российской Федерации в Положении о национальных природных парках Российской Федерации, и не регулирует вопросов эксплуатации сельскохозяйственных земель, включенных в границы парков. Внесенные в него федеральными законами от 28 декабря 2013 года № 406-ФЗ, от 3 августа 2018 года № 321- ФЗ и от 30 декабря 2020 года № 505-ФЗ поправки лишь подтвердили возможность наличия в границах национальных парков земельных участков иных собственников и пользователей без изъятия из хозяйственного использования, а также исключили из запрета на отчуждение земель парка те земельные участки, которые расположены в границах населенных пунктов, включенных в состав парка (статьи 12 и 16 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»). Корреспондирующие изменения об отнесении к землям населенных пунктов тех земель и земельных участков, которые расположены в границах населенных пунктов, включенных в состав особо охраняемых природных территорий, внесены Федеральным законом от 30 декабря 2020 года № 505-ФЗ и в Земельный кодекс Российской Федерации (пункт 2 статьи 95 данного Кодекса). 14 Использование таких земель и земельных участков ограничено с учетом необходимости защиты природных комплексов от неблагоприятных антропогенных воздействий (статья 95 данного Кодекса и пункт 3 статьи 31 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»). В отношении же иных земельных участков, в том числе предназначенных для сельскохозяйственного использования и расположенных за пределами указанных населенных пунктов, аналогичных законодательных изменений, равно как и конкретных возможностей и условий их предоставления гражданам и юридическим лицам для сельскохозяйственного производства, предусмотрено не было.
5.2. Установление дифференцированного режима особой охраны (функциональное зонирование) национальных парков возложено на федеральный орган исполнительной власти (пункт 5 статьи 15 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»), каковым определено Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Постановление Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2010 года № 911). Им должно утверждаться и положение о национальном парке (пункт 4 статьи 12 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» и пункт 5.2.69 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 года № 1219). Управление же национальными парками вверено федеральным государственным бюджетным учреждениям, созданным в установленном законодательством Российской Федерации порядке (пункт 1 статьи 16 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»). Положением об особо охраняемой природной территории определяются основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков, расположенных в ее границах, включая предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а в случае ее зонирования основные и 15 вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков предусматриваются таким положением применительно к каждой ее функциональной зоне (пункт 14 статьи 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»). Принятое в соответствии с указанными предписаниями закона Положение о Федеральном государственном учреждении «Прибайкальский национальный парк», утвержденное руководителем Федеральной службы лесного хозяйства России 31 декабря 1997 года, допускает в зоне рекреации и познавательного туризма при наличии специальных разрешений любительские охоту и рыболовство, сбор грибов, ягод, орехов, выделение участков для заготовки дров, сенокосов, пастбищ, угодий для рыбной ловли (пункт 20). В зоне хозяйственного назначения, куда вошли сельскохозяйственные угодья, допускается производство продукции сельского хозяйства экологически безвредными методами для обеспечения функционирования названного учреждения и потребностей местных жителей (пункт 22 Положения). В отношении же особого режима использования земель сельскохозяйственного назначения в пределах Парка Положение предписывает, что он должен определяться специальным положением, утверждаемым Минприроды России по согласованию с администрацией Иркутской области (пункт 17). Однако в настоящий момент такое специальное положение не утверждено.
5.3. Во исполнение пункта 4 статьи 15 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 июня 2022 года № 1018 утвержден перечень видов экономической и иной деятельности юридических и физических лиц на территориях национальных парков и их охранных зон, подлежащих согласованию с федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся национальные парки. В перечень вошли такие виды разрешенной сельскохозяйственной деятельности, как выращивание одно- и многолетних культур, животноводство, рыбоводство, переработка и консервирование мясной продукции, рыбы, ракообразных и моллюсков, 16 фруктов и овощей, производство масел и жиров, молочной продукции, кормов для животных и др. Тем же Постановлением утверждены Правила согласования видов экономической и иной деятельности юридических и физических лиц на территориях национальных парков и их охранных зон. Согласно их пункту 6 целью согласования с федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся национальные парки, видов экономической и иной деятельности юридических и физических лиц на территориях парков и их охранных зон является предотвращение или снижение негативного воздействия на данные территории деятельности, осуществление которой допускается законодательством Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях, положением о конкретном парке и положением о его охранной зоне, обеспечение соблюдения установленного режима особой охраны территорий парков и их охранных зон; предмет же указанного согласования состоит в оценке соответствия планируемой экономической и иной деятельности режиму особой охраны соответствующего парка и (или) его охранной зоны. Этот подзаконный акт последовал за утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2020 года № 2399 перечнем видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории, которым (подпункты «л», «м» пункта 12) из числа запрещенных видов деятельности прямо исключены строительство и реконструкция в границах населенных пунктов объектов для хранения зерна, продуктов его переработки и комбикормового сырья, а также объектов сельскохозяйственного производства и производства пищевых продуктов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и отнесенных к объектам II категории в соответствии со статьей 42 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». Эти подзаконные акты, дополнившие систему регулирования, в рамках которой действует оспариваемая норма, призваны способствовать контролю за совместимостью предлагаемых гражданами и другими 17 хозяйствующими субъектами видов деятельности с целями и задачами национального парка. Вместе с тем их принятие лишь частично восполнило пробелы нормативного регулирования правового режима хозяйственного использования сельскохозяйственных земель, включенных в состав Прибайкальского национального парка, в результате чего согласование и осуществление разрешенных подзаконными актами видов экономической и иной деятельности на функционально предназначенных для этого территориях Парка остается существенно затрудненным.
6. Исследуемая система правового регулирования претерпела в последнее десятилетие – после принятия Конституционным Судом Российской Федерации Определения от 8 декабря 2015 года
1. Признать абзац четвертый пункта 1 Постановления Совета Министров РСФСР от 13 февраля 1986 года № 71 «О создании Прибайкальского национального парка в Иркутской области» не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (часть 1), 36 (часть 3) и 55 (часть 3), в той мере, в какой при включении в состав Прибайкальского национального парка земель сельскохозяйственного назначения – бывших земель сельскохозяйственных предприятий Госагропрома РСФСР с целью осуществления на них производственной деятельности на основе научно обоснованных систем земледелия и ведения животноводства, не противоречащей задачам национального парка, эта норма в системе действующего правового регулирования не обеспечивает определения правового режима хозяйственной эксплуатации данных земель, в том числе с точки зрения разграничения, согласования и осуществления полномочий органов государственной власти Российской Федерации и Иркутской области, а также органов местного самоуправления.
2. Федеральному законодателю и Правительству Российской Федерации надлежит – исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в настоящем Постановлении, – внести в действующее правовое регулирование необходимые изменения.
3. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу со дня официального опубликования, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
4. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете», «Собрании законодательства 21 Российской Федерации» и на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).