Постановление КС РФ № 215624-П/2015
Дата: 01.12.2015
============================================================

Именем Российской Федерации ПОСТАНОВЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ по делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 51 статьи 35, частей 2 и 31 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 11 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы город Санкт-Петербург 1 декабря 2015 года Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, С.М.Казанцева, М.И.Клеандрова, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева, с участием представителя группы депутатов Государственной Думы – депутата Государственной Думы А.В.Романова, полномочного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Д.Ф.Вяткина, представителя Совета Федерации – председателя комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству А.А.Клишаса, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской 2 Федерации М.В.Кротова, представителя Законодательного Собрания Иркутской области – заместителя председателя Законодательного Собрания Иркутской области А.Н.Лабыгина, представителя Губернатора Иркутской области – кандидата юридических наук А.А.Выштыкайловой, руководствуясь статьей 125 (пункт «а» части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом «а» пункта 1 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности частей 4, 5 и 51 статьи 35, частей 2 и 31 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 11 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области». Поводом к рассмотрению дела явился запрос группы депутатов Государственной Думы. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в запросе законоположения. Заслушав сообщение судьи-докладчика Н.С.Бондаря, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Министерства юстиции Российской Федерации – М.А.Мельниковой, от Генерального прокурора Российской Федерации – Т.А.Васильевой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

1. Федеральным законом от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ в ряд статей Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих 3 принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», определяющих модель разграничения полномочий между уровнями публичной власти в сфере организации местного самоуправления, в основе которой лежал порядок формирования органов местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования непосредственно на основании названного Федерального закона, внесены изменения, предусматривающие в качестве общего правила решение данного вопроса с участием субъектов Российской Федерации. Федеральными законами от 23 июня 2014 года № 165-ФЗ и от 3 февраля 2015 года № 8-ФЗ в названный Федеральный закон внесены изменения, уточняющие возможные варианты замещения должности главы муниципального образования. Группа депутатов Государственной Думы оспаривает конституционность следующих положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ныне действующей редакции: части 4 статьи 35, согласно которой представительный орган муниципального района в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, либо может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании; части 5 статьи 35, согласно которой представительный орган городского округа с внутригородским делением в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом соответствующего муниципального образования может формироваться путем избрания из состава представительных органов внутригородских районов в соответствии 4 с равной независимо от численности населения внутригородских районов нормой представительства либо может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании; части 51 статьи 35, согласно которой при принятии закона субъекта Российской Федерации, изменяющего порядок формирования или избрания представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением, устав соответствующего муниципального образования подлежит приведению в соответствие с указанным законом субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев со дня вступления в силу указанного закона субъекта Российской Федерации; при переходе от избрания представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением на муниципальных выборах к его формированию из состава представительных органов поселений, внутригородских районов выборы депутатов такого муниципального района, городского округа с внутригородским делением не назначаются и не проводятся, если указанный закон субъекта Российской Федерации вступил в силу до наступления даты, начиная с которой представительный орган муниципального района, городского округа с внутригородским делением был бы вправе принять решение о назначении выборов; части 2 статьи 36, на основании которой в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и в зависимости от этого может занимать то или иное место в структуре органов местного самоуправления муниципального образования; части 31 статьи 36, в силу которой в случае принятия закона субъекта Российской Федерации, изменяющего порядок избрания главы 5 муниципального образования, устав соответствующего муниципального образования подлежит приведению в соответствие с указанным законом субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев со дня вступления в силу указанного закона субъекта Российской Федерации; введенный законом субъекта Российской Федерации порядок избрания главы муниципального образования применяется после истечения срока полномочий глав муниципальных образований, избранных до дня вступления в силу указанного закона субъекта Российской Федерации. Не ставя под сомнение саму возможность применения различного порядка формирования представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением, а также разных способов замещения должности главы муниципального образования, заявители по настоящему делу усматривают неконституционность приведенных законоположений в том, что они предоставляют субъектам Российской Федерации избыточную дискрецию при решении этих вопросов: в частности, вследствие отсутствия установленных на федеральном уровне критериев, которыми должен руководствоваться региональный законодатель при дифференциации порядка формирования органов местного самоуправления в муниципальных образованиях, расположенных на его территории, они не исключают произвольный подход к выбору варианта структуры органов местного самоуправления как единственно возможного (обязательного) для отдельного (конкретного) или нескольких муниципальных образований, а также установление различных вариантов структуры органов местного самоуправления для муниципальных образований одного и того же вида, тем самым лишая население муниципального образования возможности непосредственно или через органы местного самоуправления самостоятельно определять их структуру, и порождают неравенство в реализации права на осуществление местного самоуправления населением однородных муниципальных образований. 6 Кроме того, закрепление полномочий по определению порядка формирования представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением за субъектами Российской Федерации не согласуется, по мнению заявителей, с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 18 мая 2011 года

2. Конституция Российской Федерации, закрепляя основы конституционного строя Российской Федерации как демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления (статья 1, часть 1), провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью, признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина – обязанностью государства (статья 2), а носителем суверенитета и единственным источником власти в России – ее многонациональный народ, осуществляющий свою власть как непосредственно – через референдум и свободные выборы, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления (статья 3, части 1–3). При этом Конституция Российской Федерации устанавливает в качестве основ федеративного устройства Российской Федерации ее государственную целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 5, часть 3), а также признает и гарантирует местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно и органы которого не входят в систему органов государственной власти (статья 12). 9 Местное самоуправление, по смыслу определяющих его конституционно-правовой статус статей 3 (часть 2), 12, 32 (части 1 и 2) и 130–133 Конституции Российской Федерации, выступает обязательной на всей территории Российской Федерации формой публично-территориальной самоорганизации населения, обеспечивающей участие граждан в самостоятельном и под свою ответственность решении населением непосредственно и через представительство в выборных и других органах местного самоуправления вопросов местного значения, и одновременно является неотъемлемой частью единого механизма управления делами федеративного государства, в рамках которого органы местного самоуправления на началах взаимодействия и согласованного функционирования с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации участвуют в конституционно установленных пределах в решении вытекающих из статей 2 и 7 (часть 1) Конституции Российской Федерации задач по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина, созданию условий для достойной жизни и свободного развития человека. Соответственно, органы местного самоуправления, будучи организационно- правовым выражением власти местного сообщества как первичного субъекта права на местное самоуправление, призваны обеспечивать в рамках полномочий, возложенных на местное самоуправление в соответствии с Конституцией Российской Федерации, реализацию воли населения городских, сельских поселений и других территорий, на которых оно осуществляется. Конституционно-правовым статусом и предназначением местного самоуправления, ориентированного прежде всего на решение социально- экономических задач в пределах муниципального образования как территории компактного проживания населения и вместе с тем призванного обеспечить ее социально-экономическое развитие в качестве элемента комплексного социально-экономического развития территории субъекта 10 Российской Федерации (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 декабря 2012 года

2.1. Закрепляя самостоятельность местного самоуправления в качестве основного принципа его взаимоотношений с органами государственной власти, Конституция Российской Федерации исходит из того, что эта самостоятельность не является абсолютной, она не предполагает отрицания организационного и иных форм взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти, но, однако, исключает решающее участие органов государственной власти в собственно формировании органов местного самоуправления, равно как и подмену органов местного самоуправления органами государственной власти при 11 решении вопросов местного значения (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 18 мая 2011 года

2.2. Вопросы установления и изменения порядка формирования органов местного самоуправления, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в Постановлении от 18 мая 2011 года

2.3. Таким образом, федеральный законодатель – имея целью обеспечение эффективного и согласованного функционирования системы публичной власти и гарантирование населению реальных возможностей самостоятельного и ответственного осуществления местного самоуправления – вправе вводить различные, отвечающие конституционному разграничению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами модели распределения компетенции в сфере организации местного самоуправления по уровням публичной власти для достижения оптимального применительно к конкретным условиям правового регулирования, в частности с учетом развития федеративных отношений, характера взаимосвязей субъектов Российской Федерации и расположенных на их территориях муниципальных образований, уровня социально-правовой активности и самоорганизации населения, реально складывающейся практики местного самоуправления. Исходя из конституционных основ единства публичной власти в Российской Федерации, объективной необходимости взаимодействия с 17 органами местного самоуправления органов государственной власти субъекта Российской Федерации, призванных создавать условия для обеспечения устойчивого и комплексного социально-экономического развития в пределах всей территории данного субъекта Российской Федерации, федеральный законодатель вправе предусмотреть конкретные основания участия субъектов Российской Федерации в законодательном регулировании порядка формирования органов местного самоуправления, обеспечивая при этом необходимые гарантии, исключающие произвольное ограничение самостоятельности населения в осуществлении местного самоуправления.

3. Закрепляющий общие, в том числе правовые и организационные, принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет и гарантии его осуществления, включая порядок формирования представительных органов муниципальных образований и замещения должностей глав муниципальных образований. Согласно статье 34 названного Федерального закона структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1); наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно- распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных данным 18 Федеральным законом (часть 2). При этом в силу частей 3 и 7 той же статьи во взаимосвязи с пунктом 4 части 1 статьи 44 данного Федерального закона структура и порядок формирования органов местного самоуправления должны определяться уставом муниципального образования при соблюдении требований, в том числе закрепленных его статьями 35 и 36, претерпевшими в связи с принятием Федерального закона от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ ряд изменений, внося которые федеральный законодатель придерживался принципиального подхода, подразумевающего в качестве общего правила разнообразие моделей организации местного самоуправления и закрепление структуры органов местного самоуправления в уставе муниципального образования.

3.1. В соответствии с частями 4, 5 и 51 статьи 35, частями 2 и 31 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции Федерального закона от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ определение порядка формирования представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением, а также порядка избрания главы муниципального образования должно осуществляться – в отличие от ранее действовавшего правового регулирования, предусматривавшего решение этих вопросов на уровне муниципального образования путем непосредственного применения норм названного Федерального закона, – в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования. При этом, как следует из указанных законоположений во взаимосвязи с частью 4 статьи 7 названного Федерального закона, вопрос о порядке формирования органов местного самоуправления не может решаться в уставе муниципального образования иначе, чем это предусмотрено законом субъекта Российской Федерации. Что касается представительного органа поселения, городского округа, внутригородского района, внутригородского муниципального образования города федерального значения, то состав данного органа в силу прямого 19 предписания части 2 его статьи 35 формируется из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Таким образом, в системе действующего законодательного регулирования общих принципов организации местного самоуправления предоставленные субъектам Российской Федерации полномочия в части определения порядка формирования органов местного самоуправления, по буквальному смыслу устанавливающих эти полномочия законоположений и при отсутствии каких-либо специальных оговорок, не исключают воспроизведение в законе субъекта Российской Федерации как единственно возможного (обязательного), так и нескольких (альтернативных) из числа предусмотренных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» способов формирования представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением, а также избрания главы муниципального образования, причем как в отношении отдельных (конкретных), так и нескольких или всех муниципальных образований, расположенных на территории субъекта Российской Федерации. Принимая решение о возложении на субъекты Российской Федерации полномочий по определению в установленных случаях порядка формирования органов местного самоуправления, федеральный законодатель был вправе исходить из того, что учет региональных особенностей, во многом зависящих от географического положения, численности и расселения жителей, соотношения городского и сельского населения, исторически сложившейся структуры народного хозяйства и т.д., является, как указывал

3.2. Таким образом, избранная федеральным законодателем модель правового регулирования вопросов местного самоуправления опирается на организационно-правовые, функциональные и финансово-бюджетные взаимосвязи органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, их взаимную ответственность в реализации конституционно значимых задач по обеспечению комплексного социально-экономического развития территории субъекта Российской Федерации и каждого входящего в его состав муниципального образования, что само по себе не может рассматриваться как отступление от конституционного разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в рамках установления общих принципов организации местного самоуправления как относящегося к предметам их совместного ведения.

4. Реализация субъектами Российской Федерации закрепленных за ними в частях 4, 5 и 51 статьи 35, частях 2 и 31 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полномочий – при наличии достаточно широкой свободы усмотрения – по регулированию организации муниципальной власти на соответствующей территории не предполагает, однако, возможность принятия ими произвольных решений, которые не основывались бы на вытекающих из Конституции Российской Федерации и названного Федерального закона общих принципах, определяющих в том числе пределы допустимого ограничения прав местного самоуправления, и ставили бы под сомнение возможность самостоятельной и под свою ответственность публично-территориальной самоорганизации населения для удовлетворения жизненно важных потребностей по месту жительства. Соответственно, при определении и оценке степени дискреционных возможностей законодателя субъекта Российской Федерации в данной сфере 23 существенное значение приобретает учет объективных взаимосвязей организационных принципов местного самоуправления и особенностей его территориальной организации, а также функций и задач публичной власти, реализуемых на конкретной территории (уровне).

4.1. В постановлениях от 24 января 1997 года

4.2. Из взаимосвязанных положений статей 72 (пункт «н» части 1), 76 (часть 2) и 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации в системном единстве с иными ее положениями следует, что законодательное регулирование вопросов организации местного самоуправления должно обеспечивать формирование органов местного самоуправления на основе отвечающих требованиям формальной определенности заранее установленных нормативных правил, с тем чтобы не допускать возникновения ситуаций, при которых соответствующие вопросы решались бы посредством принятия произвольного правоприменительного акта, а местные сообщества были бы ограничены в праве на самостоятельное определение – непосредственно или через представительство в органах местного самоуправления – наиболее предпочтительного организационного механизма муниципальной власти при отсутствии на то отвечающих конституционным требованиям законных оснований. При этом федеральный законодатель не лишен возможности – в интересах гарантирования единства конституционно-правового статуса местного самоуправления на всей территории Российской Федерации и одновременно обеспечения учета объективных факторов, определяющих специфику отношений по поводу осуществления местного самоуправления в соответствующих пространственных пределах, – использовать в рамках регулирования порядка формирования органов местного самоуправления в сочетании с правовой унификацией дифференцированный подход, основанный на применении объективных критериев, позволяющих считать вводимые различия юридически и социально обоснованными. Обращаясь к вопросам, связанным с замещением должности главы муниципального образования,

4.3. Обращаясь к вопросу о порядке формирования представительного органа муниципального района из представителей входящих в состав муниципального района поселений,

4.4. Таким образом, части 4, 5 и 51 статьи 35, части 2 и 31 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» – как направленные на обеспечение сбалансированной реализации государственных и местных интересов в условиях сложившейся территориальной организации местного самоуправления и его взаимосвязей с органами государственной власти субъектов Российской Федерации – не противоречат Конституции Российской Федерации в их конституционно-правовом истолковании, содержащемся в настоящем Постановлении. Субъектам Российской Федерации надлежит привести законодательное регулирование в сфере организации муниципальной власти в соответствие с правовыми позициями, выраженными в настоящем Постановлении, с тем чтобы на основе нормативно закрепленных критериев обеспечить возможность определения муниципальных образований, в отношении которых допустимо применение в качестве безальтернативного одного из предусмотренных частями 4, 5 и 51 статьи 35, частями 2 и 31 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вариантов формирования представительного органа местного самоуправления, избрания и места в структуре органов местного самоуправления главы муниципального образования, в том числе установить критерии определения тех городских поселений, в отношении которых допустимо применение соответствующего безальтернативного варианта. При этом федеральный законодатель не лишен возможности установить дополнительные, обязательные для воспроизведения в законодательстве субъектов Российской Федерации критерии определения состава муниципальных образований для указанных целей. Для обеспечения стабильности функционирования системы местного самоуправления Конституционный Суд Российской Федерации, 46 руководствуясь пунктом 12 части первой статьи 75 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», считает необходимым установить следующее: в случае формирования в каком-либо муниципальном образовании органов местного самоуправления вопреки выявленному в настоящем Постановлении конституционно-правовому смыслу частей 4, 5 и 51 статьи 35, частей 2 и 31 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» эти органы местного самоуправления продолжают функционировать до конца срока, на который они были избраны (сформированы); входящие в состав представительного органа муниципального района главы поселений, избранные представительными органами из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, подлежат замене представителями из числа депутатов представительных органов поселений; в случае если в устав сельского поселения на момент вступления настоящего Постановления в силу не внесены изменения, предусматривающие в соответствии с законом субъекта Российской Федерации способ замещения должности главы сельского поселения, соответствующие сельские поселения вправе сохранить прежнюю модель структуры органов местного самоуправления, применявшуюся ими до принятия соответствующего закона субъекта Российской Федерации.

5. Частью 11 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» предусмотрен единственно возможный способ замещения должности главы муниципального образования Иркутской области, наделенного статусом городского округа, – административного центра Иркутской области, а именно его избрание представительным органом данного муниципального образования из своего состава; при этом глава муниципального образования возглавляет местную администрацию. 47 Принятый на основании статьи 14 Устава Иркутской области, закрепившей за городом Иркутском статус административного центра Иркутской области и нахождение в нем Законодательного Собрания Иркутской области, Губернатора Иркутской области, Правительства Иркутской области, Закон Иркутской области от 24 декабря 2010 года № 134- ОЗ «О статусе административного центра Иркутской области» устанавливает особое правовое положение населенного пункта, наделенного статусом административного центра Иркутской области, и определяет его функции, связанные с основными направлениями деятельности органов государственной власти Иркутской области, иных государственных органов Иркутской области, не характерной для иных населенных пунктов Иркутской области (статья 5). Названный Закон предусматривает полномочия органов государственной власти Иркутской области по осуществлению функций административного центра Иркутской области (статья 6), а также механизмы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти Иркутской области при решении на соответствующей территории вопросов местного значения и при осуществлении функций административного центра Иркутской области (статьи 7 и 8). Установление законодателем Иркутской области специального правового регулирования способа замещения должности главы муниципального образования и определения его места в структуре органов местного самоуправления применительно к муниципальному образованию, на территории которого находится административный центр Иркутской области, имеющий в соответствии с законодательством Иркутской области особый правовой статус, обусловленный реализацией на данной территории функций государственной, в том числе федеральной, власти, не может рассматриваться как произвольное и не имеющее под собой конституционных оснований. 48 Таким образом, часть 11 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области», предусматривающая – в соответствии с получившими конституционно-правовое истолкование в настоящем Постановлении положениями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» – единственно возможный способ замещения должности главы муниципального образования и его место в структуре органов местного самоуправления в отношении городского округа, на территории которого находится административный центр Иркутской области, имеющий особое административно-политическое значение и обладающий соответствующим правовым статусом, не противоречит Конституции Российской Федерации. Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 6, 71, 72, 74, 75, 78, 79, 86 и 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,


ПОСТАНОВИЛ:

1. Одним из основных является вопрос о реализованном в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации дифференцированном подходе к оценке законодательных полномочий субъектов Российской Федерации по вопросам структуры органов 71 муниципальной власти на различных уровнях местного самоуправления – базовом поселенческом, с одной стороны, и верхнем территориальном уровне (муниципальные районы, городские округа) – с другой. Насколько объективными и убедительными являются предложенные критерии такой дифференциации? Носят ли они исчерпывающий характер или законодатель может (должен?) их конкретизировать, развивать, дополнять? Если да, то на каком уровне законодательной деятельности это должно получить реализацию – на региональном или федеральном? Это лишь часть вопросов в рамках обозначенной проблемы, которые вполне закономерны, но на которые вряд ли обязан был давать исчерпывающие ответы

1.1. В этом плане вряд ли есть сомнения в том, что критерий «концентрации публичных функций и задач, имеющих по своему характеру государственное значение» адекватно отражает специфику местного самоуправления применительно к его верхнему территориальному уровню. 73 Как по своим формально-статусным характеристикам, подробно изложенным в Постановлении (абзацы третий – седьмой пункта 4.1 мотивировочной части), так и с учетом имеющей конституционно-правовое значение – на это ранее уже указывал

1.2. Что же касается поселенческого уровня, то конституционно- правовое обоснование недопустимости воспроизведения в законах субъектов Российской Федерации безальтернативной модели формирования органов местного самоуправления на соответствующем уровне может не только содержать аргументацию «от противного» (т.е. отсутствие у них соответствующей концентрации публичных функций и задач, имеющих по своему характеру государственное значение), но в дополнение к этому, вытекающему из Постановления аргументу, быть подкреплено еще одним соображением. Своего рода конституционной «подсказкой» для такой (дополнительной) аргументации может быть прежде всего норма статьи 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации. Во-первых, в ней прямо закрепляется в качестве обязательного именно поселенческий уровень местного самоуправления («местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях…»). Что же касается муниципальных районов и городских округов как верхнего территориального уровня местного самоуправления, то они «присутствуют» в соответствующей норме Конституции Российской Федерации посредством указания на возможность осуществления местного самоуправления «…и на других территориях». Устройство этих («других») территорий сегодня является одним (муниципальные районы и городские округа), завтра может стать другим, что может быть реализовано путем внесения изменений в федеральный закон. Более того, этим же путем (внесением изменений в федеральный закон) данный территориальный уровень организации публичной власти может получить различное соотношение муниципальных и государственных начал, вплоть до возможности формирования на этих территориальных уровнях местных органов государственной власти (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 76 января 1998 года

2. Важным и, нельзя не признать, дискуссионным оказался вопрос о возможности дифференцированного подхода к городским поселениям с вычленением из их числа таких поселений, которые приближаются по своим характеристикам к городским округам и к которым на этом основании законодатель субъекта Российской Федерации может использовать императивный и безальтернативный способ определения структурной организации муниципальной власти. Представляется, однако, что такой подход регионального законодателя должен рассматриваться как исключительный (он может быть обусловлен, например, переходным положением городского поселения как потенциального городского округа). Для такого, предельно ограничительного понимания соответствующего положения Постановления имеются вполне определенные основания, в том числе законодательные. Ведь действующее федеральное законодательство закрепляет, с одной стороны, единообразные (недифференцированные) характеристики городских поселений, в том числе относящиеся к пространственно-территориальным и компетенционным аспектам (абзац 78 третий части 1 статьи 2, статьи 11 и 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), а с другой – предусмотрена возможность наделения при определенных условиях городского поселения статусом городского округа (часть 2 статьи 11 названного Федерального закона). Из Постановления (абзац восьмой пункта 4.2 мотивировочной части) следует, что к городским поселениям, применительно к которым порядок избрания главы муниципального образования и его место в структуре органов местного самоуправления определяются аналогично городскому округу, относятся те «некоторые городские поселения», которые подпадают одновременно под два условия: а) приближаются к городским округам «с точки зрения их роли в социально-экономическом развитии субъекта Российской Федерации»; б) их преобразованию в городской округ препятствуют требования Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (часть 71 статьи 13), предполагающие учет интересов населения в форме получения согласия как населения городского поселения, так и населения муниципального района, из состава которого должно выделиться соответствующее городское поселение. Соответственно, безальтернативный вариант регулирующего воздействия субъекта Российской Федерации на организацию власти в таком городском поселении является, надо полагать, возможным по общему правилу лишь в случае, если начатая процедура наделения городского поселения статусом городского округа оказалась безрезультатной вследствие отсутствия на то необходимого согласия со стороны населения. Только в таком, ограничительном, истолковании необходимо, как представляется, воспринимать региональному законодателю соответствующее положение Постановления.

3. Не менее важным является вопрос о дифференциации муниципальных образований для целей: а) закрепления безальтернативной 79 модели организации местного самоуправления для конкретных муниципальных образований; б) использования различных моделей организации местного самоуправления на одном и том же уровне территориальной организации. В данном случае следует исходить из принципа юридического равенства муниципальных образований (абзац девятый пункта 4.2 мотивировочной части Постановления), предполагающего в том числе юридическое равенство между муниципальными образованиями в их взаимоотношениях с органами государственной власти (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 11 ноября 2003 года

4. Признание Конституционным Судом Российской Федерации возможности для федерального законодателя отнести к компетенции субъектов Российской Федерации весьма широкие законодательные полномочия в сфере организации местного самоуправления не может рассматриваться как ставящее под сомнение ценность вытекающего из положений статьи 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации требования безусловного обеспечения участия населения в определении структуры органов местного самоуправления. В связи с этим

5. Требует определенных дополнительных пояснений вывод Конституционного Суда Российской Федерации о недопустимости вхождения избранных представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, глав муниципальных образований в состав формируемого по системе делегирования представительного органа муниципального района. Такое избрание главой городского, сельского поселения не обусловлено наличием напрямую полученного от населения мандата, поэтому оно не может считаться адекватным конституционно- правовым способом легитимации для целей вхождения в состав представительного органа муниципального образования более высокого уровня как органа народного представительства (абзацы шестой – седьмой пункта 4.3 мотивировочной части, абзац пятый пункта 1 резолютивной части Постановления). Но вопрос о том, как соотносится подобная модель избрания главы муниципального образования с конституционными характеристиками муниципальных институтов народовластия, в том числе в зависимости от их особенностей на разных уровнях территориальной организации местного 84 самоуправления, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу не являлся; соответственно, он не мог получить – в рамках настоящего дела – содержательных оценок. В то же время в Постановлении прямо указывается, что избрание главы муниципального образования представительным органом по итогам конкурса дает основания для его причисления – в системе действующего правового регулирования – к выборным должностным лицам местного самоуправления (абзац шестой пункта 4.3 мотивировочной части). Легитимирующая правовой статус главы муниципального образования воля представительного органа муниципального образования является, по сути, формализованным выражением воли самого местного сообщества. Это соотносится с конституционным пониманием местного самоуправления как обеспечивающего решение населением вопросов местного значения непосредственно и через представительство в выборных и других органах местного самоуправления, притом что иные, помимо выборного (представительного), органы местного самоуправления приобретают право на осуществление власти либо путем избрания непосредственно населением, либо путем образования представительным органом муниципального образования (абзац четырнадцатый части 1 статьи 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

6. Абзацами вторым и третьим пункта 4.4 мотивировочной части, пунктом 2 резолютивной части Постановления установлена обязанность субъектов Российской Федерации привести свои законы в соответствие с изложенными в настоящем Постановлении требованиями, а также определены особенности исполнения Постановления в целях обеспечения стабильности системы местного самоуправления, включая продолжение функционирования органов местного самоуправления до конца срока, на который они были избраны (сформированы). В силу пункта 3 статьи 80 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде 85 Российской Федерации» внесение законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации необходимых изменений в законы должно быть обеспечено в течение шести месяцев после опубликования решения Конституционного Суда Российской Федерации. Сформулированный Конституционным Судом Российской Федерации подход в системе действующего правового регулирования исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации предполагает: а) в течение отведенного субъектам Российской Федерации срока на исполнение Постановления отсутствуют основания для проверки на соответствие Конституции законов субъектов Российской Федерации, которыми определяется порядок формирования органов местного самоуправления и статус в структуре органов местного самоуправления главы муниципального образования – в той части, в какой это связано с вопросами, получившими разрешение в настоящем Постановлении; б) за пределами указанного срока не исключается проверка посредством конституционного правосудия соответствующих законов субъектов Российской Федерации с точки зрения реализации в них требований, вытекающих из Постановления, включая конституционную обоснованность конкретного дифференцированного подхода к определению порядка формирования органов местного самоуправления и статуса глав муниципальных образований в структуре органов местного самоуправления; в) сельские поселения с момента вступления Постановления в силу вправе безотносительно к внесению изменений в соответствующий закон субъекта Российской Федерации перейти на модель прямых выборов главы муниципального образования или избрать иной предпочтительный способ избрания на эту должность, а городские поселения вправе последовать тем же путем с момента истечения шестимесячного срока со дня вступления Постановления в силу – как при отсутствии установленной законом 86 субъекта Российской Федерации дифференциации городских поселений в зависимости от концентрации характеристик, сходных с положением городского округа, так и в случае, если конкретное городское поселение не подпадает под установленные соответствующим законом субъекта Российской Федерации критерии. Важной особенностью исполнения Постановления является также содержащаяся в нем специальная оговорка для случаев, если в устав сельского поселения на момент вступления настоящего Постановления в силу не внесены изменения, предусматривающие в соответствии с законом субъекта Российской Федерации способ замещения должности главы сельского поселения. Соответствующие сельские поселения – в силу прямого указания в абзаце третьем пункта 4.4 мотивировочной части Постановления – вправе сохранить прежнюю модель структуры органов местного самоуправления, применявшуюся ими до принятия соответствующего закона субъекта Российской Федерации. Этот вывод Конституционного Суда Российской Федерации получил практическое подтверждение в рамках рассмотрения жалобы Родниковского сельского поселения Челябинской области на нарушение конституционных прав и свобод отдельными положениями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и положениями статьи 2 Закона Челябинской области «О некоторых вопросах правового регулирования организации местного самоуправления в Челябинской области» (Определение от 8 декабря 2015 года).

7. Принятое Конституционным Судом Российской Федерации Постановление в силу самого предмета рассмотрения выдвинуло на первый план вопросы законодательного воздействия на организацию местного самоуправления субъектов Российской Федерации. Право регионального законодателя участвовать в решении вопросов организации местного самоуправления на своей территории обоснованно, в особенности, если 87 речь идет о необходимости учета местных (региональных) условий и обеспечении многообразия моделей местного самоуправления. Это, однако, не должно уводить в сторону от понимания того, что Конституцией Российской Федерации приоритетная роль отведена федеральному законодателю, который определяет общие принципы организации местного самоуправления, включая конкретную номенклатуру способов формирования органов и структурных схем организации муниципальной власти на соответствующих уровнях, осуществляет регулирование и защиту права на осуществление местного самоуправления, производит на основе собственного широкого усмотрения распределение и перераспределение регулирующих полномочий в муниципальной сфере между уровнями власти (статья 71, пункт «в»; статья 72, пункты «б», «н» части 1; статьи 76 и 131). Конституция Российской Федерации предполагает повышенный уровень защиты прав местного самоуправления от ограничений, которые могут вводиться именно и только федеральным законом, что предопределено не только общей нормой, содержащейся в статье 55 (часть 3), но и специальной нормой статьи 133. Обязанность федеральных органов государственной власти обеспечивать государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления, установленная в части 4 статьи 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», является нормой прямого действия. Более того, в случае противоречия каких бы то ни было (!) нормативных правовых актов, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции Российской Федерации и Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» применяется наряду с Конституцией Российской Федерации указанный Федеральный закон (часть 3 статьи 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») как акт не только прямого действия, но и 88 повышенной юридической силы в соотношении со всеми другими нормативными правовыми актами по вопросам местного самоуправления. С учетом изложенных позиций должно рассматриваться и содержащееся в Постановлении обращение не только к региональному, но и к федеральному законодателю, ориентирующее на возможность установления дополнительных, обязательных для воспроизведения в законодательстве субъектов Российской Федерации критериев определения состава муниципальных образований для соответствующих целей (абзац второй пункта 4.4 мотивировочной части). Это тем более важно, если иметь в виду, что в ситуации, когда региональное правовое регулирование порядка формирования органов местного самоуправления и статуса главы муниципального образования, как свидетельствует практика, может вступать к конфликт с интересами местных сообществ по выбору предпочтительного способа организации муниципальной власти на своей территории, регулирование исходных (федерального уровня!) принципов, на основании которых подлежат формированию критерии дифференциации муниципальных образований для указанных целей, приобретает значение весьма важной универсальной гарантии прав местного самоуправления. Соответственно, в условиях новых подходов к разграничению полномочий в муниципальной сфере особое значение приобретает гарантирующая роль федерального законодателя по отношению к местному самоуправлению. Это предполагает, в частности, закрепление требований, обеспечивающих определенность в установлении конкретных критериев дифференциации муниципальных образования для целей использования различных способов формирования органов местного самоуправления, а также гарантий обязательного учета мнения муниципального сообщества применительно к принимаемым на уровне субъекта Российской Федерации соответствующим решениям. Причем соответствующие федеральные гарантии местного самоуправления необходимы не только на поселенческом, но и – не в 89 меньшей степени – на верхнем территориальном уровне (муниципальных районов и городских округов с внутригородским делением). Отдавать на откуп субъектам Российской Федерации обустройство этих важнейших публично-территориальных образований не просто сомнительно, но недопустимо и опасно, в том числе с точки зрения возможности их «отрыва» от федеральной власти и, в конечном счете, гарантирования единства политико-правового пространства России как федеративного государства. Местное самоуправление – основа не региональной, но всей системы российской государственности. В этом плане, учитывая сам дух Постановления, где большое внимание уделено обоснованию принципиального единства системы публичной власти и необходимости укрепления начал взаимодействия и согласованного функционирования между ее уровнями (прежде всего абзац второй пункта 2.1, абзац первый пункта 2.3 мотивировочной части), пониманию природы местного самоуправления как «части единого механизма управления делами федеративного государства», «элемента комплексного социально-экономического развития территории субъекта Российской Федерации» (абзацы второй – третий пункта 2 мотивировочной части), представляется оправданным утверждение, что сам вывод о возможности воспроизведения субъектами Российской Федерации единственно возможного варианта формирования представительных органов муниципальных районов, городских округов с внутригородским делением, порядка избрания и места в структуре органов местного самоуправления глав муниципальных образований – муниципальных районов, городских округов, внутригородских районов (абзац второй пункта 1 резолютивной части) должен быть истолкован предельно ограничительно. Как прямо указано в Постановлении, «федеральный законодатель вправе предусмотреть конкретные основания участия субъектов Российской Федерации в законодательном регулировании порядка формирования органов местного самоуправления», 90 но (!) «обеспечивая при этом необходимые гарантии, исключающие произвольное ограничение самостоятельности населения в осуществлении местного самоуправления» (абзац второй пункта 2.3 мотивировочной части Постановления). Речь идет о том, что такое решение субъекта Российской Федерации, во-первых, должно носить исключительный характер, и оно не может быть немотивированным; во-вторых, при воспроизведении единственно возможной модели формирования органов местного самоуправления на верхнем территориальном уровне необходимо исходить из того, что эта мера является оправданной в конкретно-исторических условиях государственного и муниципального развития Российской Федерации и, стало быть, соответствующее решение регионального законодателя в каждом конкретном случае должно рассматриваться как временная, ориентированная на учет сложившихся исторических и иных местных (региональных) условий мера. В мотивировочной части Постановления подобные аргументы применительно к этому конкретному вопросу, к сожалению, не получили своего отражения, хотя в общем виде соответствующий методологический подход использован в Постановлении (например, абзац четвертый пункта 2.1, абзац третий пункта 2.2, абзац первый пункта 2.3 мотивировочной части), а также получил обоснование в ранее принятых решениях Конституционного Суда Российской Федерации (см., например, постановления от 1 февраля 2005 года