1. Современный период развития России отмечен переоценкой всей системы ранее провозглашавшихся социальных ориентиров и поставленных под охрану закона общественных ценностей. В связи с этим в ходе осуществления конституционной реформы и радикального обновления законодательства нередко возникают противоречия между новыми социальными ориентирами и выработанными актами, преследующими иные цели. Однако это не дает оснований для оправдания нарушения законов Российской Федерации политической и прочей целесообразностью или для избирательного подхода к тем или иным законам либо их отдельным положениям. В наибольшей мере сказанное относится к Конституции (Основному Закону) Российской Федерации, которая в последние два года претерпела значительные изменения. Она требует к себе уважительного отношения в качестве основного закона, обладающего высшей юридической силой и обязательного для соблюдения и исполнения всеми государственными и общественными органами и организациями, должностными лицами и гражданами.
10. Не могут рассматриваться в качестве основания для признания конституционной деятельности государственных органов и должностных лиц с отступлениями или нарушениями Конституции Российской Федерации и действующего законодательства и события августа 1991 года, особенно тогда, когда речь идет об основных правах и свободах человека и гражданина. При этом необходимо учитывать, что не в компетенции Конституционного Суда оценка августа 1991 года, хотя, разумеется, Государственный комитет по чрезвычайному положению, в который входил рад высших руководителей страны, не был предусмотрен действовавшей тогда Конституцией СССР и, следовательно, являлся неконституционным органом. Но для решения вопроса о конституционности Указов Президента Российской Федерации и конституционности КПСС и КП РСФСР констатация этого обстоятельства либо ее отсутствие не имеют принципиального значения. В связи с изложенным представляют интерес оценки, содержащиеся в постановлении Верховного Совета СССР от 29 августа 1991 года "О ситуации, возникшей в стране в связи с имевшим место государственным переворотом". Так, во вводной части этого акта сказано, что "создание Государственного комитета по чрезвычайному положению и введение чрезвычайного положения в отдельных районах СССР было активно поддержано Секретариатом ЦК КПСС. Центральным Комитетам компартий, рескомам, крайкомам, обкомам КПСС было рекомендовано в связи с введением чрезвычайного положения принять меры по привлечению коммунистов для содействия и осуществления решений, принятых ГКЧП". Однако в части первой пункта 7 постановления (она в отличие от преамбулы имеет нормативный характер и должна приниматься во внимание прежде всего) устанавливается: "На основании имеющихся сведений об участии руководящих органов КПСС в подготовке и проведении государственного переворота 18-21 августа 1991 года приостановить деятельность КПСС на всей территории СССР, поручив органам МВД обеспечить сохранность ее материальных ценностей и архивов, а учреждениям банков прекращение всех операций с денежными фондами КПСС". А в части второй этого же пункта Верховный Совет СССР, руководствуясь частью второй статьи 3 Закона СССР "Об общественных объединениях", поручил Прокуратуре СССР провести расследование данных об участии руководящих органов КПСС в действиях по насильственному изменению конституционного строя и при их доказанности передать материалы в Верховный Суд СССР. Тем самым Верховный Совет СССР воздержался от оценки степени виновности КПСС в создании ГКЧП, поручив ее установление управомоченным на то Конституцией и законами Российской Федерации органам. Только после вынесения Верховным Судом Российской Федерации, в компетенцию которого в данном случае входит установление и исследование соответствующих фактических обстоятельств, своего решения эти обстоятельства могут считаться установленными и имеющими для Конституционного Суда доказательную силу. В связи с этим
11. Рассматриваемое Конституционным Судом дело имеет важное значение для формирования уважения к собственности независимо от ее форм, утверждения свободы экономической деятельности, доверия к государству, его органам и должностным лицам участников экономического сотрудничества. В связи с этим уместно прежде всего подчеркнуть, что Конституция Российской Федерации в статье 10 устанавливает фундаментальный принцип правового регулирования отношений собственности, получивший развитие в ряде отраслей права, в том числе и прежде всего гражданского: "Право собственности в Российской Федерации признается и охраняется государством. Государство создает условия, необходимые для развития разнообразных форм собственности, и обеспечивает равную защиту всем формам собственности". Данным конституционным положением определяется роль и место государства как носителя государственной власти в регулировании отношений собственности, и на него налагаются определенные обязанности, осуществляемые прежде всего в процессе законодательной деятельности. Разумеется, от имени государства могут выступать различные органы и должностные лица, в том числе Президент, поэтому для адекватного определения полномочий по регулированию отношений собственности необходимо обращение к отраслевому законодательству. В частности, частью четвертой статьи 7 Закона Российской Федерации "О собственности в Российской Федерации" установлено, что прекращение права собственности помимо воли собственника возможно в случае: а) обращения взыскания на имущество собственника по его обязательствам; б) принудительного отчуждения у собственника имущества, которое не может ему принадлежать в силу закона; в) реквизиции; г) конфискации. В дополнение к перечисленным основаниям прекращения права собственности помимо воли собственника часть первая статьи 31 Закона предусматривает возможность прекращения права собственности в случае принятия соответствующих законодательных актов; при этом убытки, причиненные собственнику в результате принятия этих актов, по решению суда возвращаются собственнику в полном объеме. Указ от 25 августа 1991 года "Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР" и соответствующие положения Указа от 6 ноября 1991 года, касающиеся изъятия имущества, можно квалифицировать как конфискацию. Однако действующее законодательство устанавливает, что такая конфискация по общему правилу возможна только по решению суда. Что же касается конфискации в административном порядке, она допускается лишь в случаях, предусмотренных законом. В частности, Закон о собственности в Российской Федерации допускает возможность конфискации имущества собственника не только по решению суда, но и по решению управомоченного на то органа или должностного лица в виде санкции за совершение преступления либо иного правонарушения (часть четвертая статьи 7). Аналогичное решение содержится в других законодательных актах, в том числе Кодексе РСФСР об административных правонарушениях. Но ни Закон о собственности, ни Закон о Президенте Российской Федерации или иные новейшие акты законодательства не наделяют Президента правом на осуществление конфискации. Конфискация имущества общественного объединения допускается и Законом СССР "Об общественных объединениях" (часть третья статьи 22), но лишь в случае его ликвидации по решению суда. Таким образом, имущество общественного объединения может быть изъято в собственность государства либо по решению суда о его ликвидации, либо путем принятия законодательного акта о таком изъятии, и в этом случае часть первая статьи 31 Закона Российской Федерации "О собственности в Российской Федерации" требует полного возмещения собственнику понесенных им убытков. Указ Президента не может быть по смыслу этой нормы отнесен к числу таких законодательных актов. Не является аргументом в пользу законности Указа "Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР" и пункта 3 Указа "О деятельности КПСС и КП РСФСР" и часть вторая статьи 31 упомянутого Закона. Согласно этой норме возможно прекращение права собственности в связи с решением государственного органа, направленным непосредственно на изъятие имущества у собственника. Но такое прекращение права собственности допускается лишь в случаях и порядке, установленных законодательными актами Российской Федерации, республик, входящих в состав Российской Федерации, с предоставлением собственнику равноценного имущества или возмещением ему в полном объеме убытков, причиненных прекращением права собственности. Таким образом, Указ "Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР" и пункт 3 Указа "О деятельности КПСС и КП РСФСР" в части, касающейся безвозмездного изъятия имущества общественного объединения, нельзя признать соответствующими объему и характеру полномочий Президента Российской Федерации и в силу этого конституционными. Вместе с тем на слушаниях выявились факты, свидетельствующие о том, что КПСС владела объектами государственной собственности. Некоторая часть имущества, находившегося во владении КПСС, носила спорный характер. Указы Президента Российской Федерации также породили неопределенность в регулировании имущественных отношений. В связи с этим представляется оправданным обращение Конституционного Суда в Верховный Совет, который согласно пункту 6 части первой статьи 109 Конституции Российской Федерации осуществляет в пределах компетенции Российской Федерации законодательное регулирование отношений собственности, с предложением о законодательном разрешении вопроса о судьбе имущества КПСС и КП РСФСР.
12. Демократия не нуждается для своего развития в прекращении или запрете политических партий, общественных организаций и массовых движений или роспуске их руководящих организационных структур, если они не представляют реальной угрозы для самих демократических основ общества, жизненно важных интересов личности, общества и государства. Наличие такой угрозы и формы правового реагирования на нее в демократическом обществе определяются в соответствии с законом, а установленные им меры реализуются управомоченными на то органами и должностными лицами с соблюдением соответствующих процедур и в пределах своей компетенции. Видение демократии и путей ее достижения, средств обеспечения, юридических форм в обществе может быть различным и в контексте общественного развития нашей страны основываться как на учете опыта существующих в мире демократий, так и на идее социального равенства и коллективизма и их марксистско-ленинском теоретическом обосновании. Используемые в этой доктрине понятия и термины "социалистическая революция", "отмирание государства", "диктатура пролетариата", "экспроприация экспроприаторов", "социалистический интернационализм", "религия - опиум народа" и пр. не равнозначны цели насильственного изменения конституционного строя и целостности государства, подрыву его безопасности, разжиганию социальной, национальной или религиозной розни и не могут квалифицироваться как призывы к такому насилию. Более того, даже теоретическое оправдание насильственного изменения конституционного строя, если оно не закреплено в качестве практической цели или метода деятельности общественного объединения, не может считаться антиконституционным в смысле статьи 7 Конституции Российской Федерации и влечь вытекающие из нее последствия, включая роспуск организационных структур и запрет деятельности руководящих органов политических партий, общественных организаций и массовых движений. Поступок или деятельность, охраняемые Конституцией, не могут быть использованы в качестве доказательства виновности физического или юридического лица, политической партии, общественной организации или массового движения и положены в основу их ответственности. Пропаганда идей, даже если они не разделяются большинством общества, Конституцией Российской Федерации не запрещается. Напротив, Конституция гарантирует такую возможность, закрепляя право граждан на объединение в общественные организации, свободу слова, печати и пр., и тем самым способствует формированию механизма саморегуляции и саморазвития социума. Новая редакция статьи о праве граждан на объединение (статья 50) внесена в Конституцию Российской Федерации Законом от 21 апреля 1992 года. Следовательно, любые нормативные акты, принятые до введения в действие изменений и дополнений в Конституцию и регламентирующие права и свободы граждан, применяются лишь постольку, поскольку они не противоречат новейшим установлениям Основного Закона России. Согласно части второй статьи 121.8 Указы Президента Российской Федерации не могут противоречить Конституции и законам Российской Федерации, а в случае такого противоречия действует норма Конституции, закона Российской Федерации. На это тем более важно обратить внимание, что Конституцией (статья 121.4) и Законом Российской Федерации "О Президенте Российской Федерации" (статья 4) на Президента возложена обязанность "уважать и охранять права и свободы человека и гражданина", а не регулировать эти права и свободы.
13. На основании изложенного и руководствуясь статьей 165.1 Конституции Российской Федерации, частью четвертой статьи 1, статьей 32, частями четвертой и восьмой статьи 41, пунктом 3 части первой статьи 57, статьями 58, 59, 64 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, полагаю возможным высказать мнение о том, что пункт 2 Указа Президента Российской Федерации от 23 августа 1991 года "О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР", согласно которому до окончательного разрешения в судебном порядке вопроса о неконституционности действий компартии РСФСР деятельность ее органов и организаций приостанавливается, не соответствует статьям 3, 4, 7, пункту "в" статьи 72, пункту 11 части первой статьи 109, статье 121.4, пункту 11 статьи 121.5 Конституции Российской Федерации. Пункт 1 Указа Президента Российской Федерации от 25 августа 1991 года "Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР" об объявлении государственной собственностью всего движимого и недвижимого имущества КПСС и КП РСФСР тоже не соответствует статье 4, частям первой и второй статьи 10, статье 50, пункту 6 части первой статьи 109, статьям 121.5 и 121.8 Конституции Российской Федерации. Этим же статьям Конституции не соответствует пункт 3 Указа Президента Российской Федерации от 6 ноября 1991 года "О деятельности КПСС и КП РСФСР", поскольку законодательное регулирование отношений собственности, как и в целом определение правового статуса республиканских общественных организаций, отнесено Конституцией к ведению Верховного Совета Российской Федерации. При этом, однако,
14. Представляется недостаточным ограничиться изложенными специальными юридическими выводами, вытекающими из буквы действующей Конституции Российской Федерации. Проблема может и должна рассматриваться в контексте и с учетом современных процессов общественного развития в России, характеризуемого отказом от авторитарных форм организации государства и общества, утверждением в Конституции и законах Российской Федерации принципов плюралистической демократии, разделения властей, правового государства, неотъемлемых прав человека и гражданина и др., что обусловливает качественные изменения всей нашей конституционно-правовой доктрины, а порой влечет даже "превращение" самой Конституции - изменение нормативного содержания некоторых ее положений без изменения текста Основного Закона. Последнее ("превращение") осуществляется в актах Верховного Совета (или Съезда народных депутатов) Российской Федерации о толковании конституционных норм, а также выражается в постановлениях Конституционного Суда. При разрешении данного конституционного спора Суд должен учитывать, во-первых, что в более широком социально-правовом плане речь идет о соотношении государства, власти и гражданского общества. Проблема состоит в том, что, с одной стороны, государство и его институты должны быть гарантированы от разрушения под действием политических и иных общественных сил, включая политические партии, общественные организации и массовые движения, цели которых не тождественны или не сопрягаются с конституционным строем; с другой стороны, гражданское общество должно быть гарантировано от произвола государства и его агентов. В более конкретном плане задача состоит в формировании определенной политико-правовой системы, одной из характеристик которой, как отмечается в уже цитировавшемся Копенгагенском документе СБСЕ 1990 года, является "четкое разделение между государством и политическими партиями". В частности, имеется в виду, что "политические партии не будут сливаться с государством". Во-вторых, речь идет о соотношении государства, власти и человека и гражданина, коллективного и индивидуального начал в организации социума. Государство не есть простая совокупность граждан, это своеобразный социальный организм, обладающий самостоятельной ценностью; подобно этому государственно-правовое свойство личности - гражданство, принадлежность к числу граждан государства не исчерпывает всего богатства его содержания. Именно человек является высшей ценностью и главной целью политики государства. Правовое государство означает не просто формальную законность, которая обеспечивает регулярность и последовательность в достижении и поддержании демократического порядка, но и справедливость, основанную на признании и полном принятии высшей ценности человеческой личности и гарантируемую учреждениями, обеспечивающими ее наиболее полное выражение. Неотъемлемым элементом правового государства является демократия, которая предполагает обязанность всех государственных властей и их должностных лиц соблюдать Конституцию и действовать совместимым с законом образом. Применительно к рассматриваемой проблеме речь идет об обязанности государства формировать такие условия, которые обеспечивают четкое разграничение между государством и политическими партиями, что является существенно необходимым и для полного выражения достоинства, присущего человеческой личности, и равных и неотъемлемых прав всех людей. Обязанность государства не сводится при этом к принятию разового акта исполнительной или судебной власти, а заключается в создании законодательной властью такой системы, которая исключает слияние политических партий с государством. В связи с этим
2. Политический и юридический смысл ликвидации политических партий, иных общественных организаций и массовых движений, их запрета или прекращения деятельности заключается в устранении из конституционного политического пространства антиконституционных сил. Политический плюрализм не безграничен, он опирается на конкретные юридические основы, которые определяют внешние рамки деятельности партий, общественных организаций, массовых движений граждан. Главное - в сопряжении целей политических партий с конституционным строем. Цели, осуществление которых не тождественно конституционному строю, неконституционны или антиконституционны, и именно во имя охраны Конституции Основной Закон предусматривает возможность запрета (недопущения создания и деятельности) политических партий, организаций и массовых движений, которые преследуют цель насильственного изменения конституционного строя и целостности государства, подрыва его безопасности, разжигания социальной, национальной и религиозной розни. Каковы масштабы нарушения Конституции, которые позволяют сделать вывод о неконституционности политической партии? Содержащаяся в статье 7 Конституции Российской Федерации формула о цели партии, наличие которой делает ее неконституционной, свидетельствует о предупредительном характере института недопущения создания и деятельности политической партии в Российской Федерации. Причем запрет возможен, если имеется реальная угроза конституционному строю государства. Основанием для запрета являются не отдельные нарушения конституционных норм. Таковые в случае необходимости влекут установленную уголовным, гражданским, административным законодательством ответственность физических лиц. Словом, речь идет о наличии таких целей партии, осуществление которых лишало бы ее сопряженности с конституционным строем государства. Сказанное нельзя истолковывать как ограничение плюралистической демократии, свободы политической деятельности, в том числе по реформированию самого конституционного строя в соответствии с установленными Конституцией процедурами и в предусмотренных ею формах. Представляется, что проблема конституционности может и должна рассматриваться не только с точки зрения взаимоотношений партии с другими участниками политического процесса, но и с точки зрения ее внутренней организации, основных принципов организационного построения и функционирования. Однако в этом случае для запрета политической партии нарушение демократических принципов организации и деятельности должно носить характер принципиально антидемократической позиции, выражающейся в отказе или грубом нарушении в широких масштабах прав человека, воспрепятствовании функционированию в установленном Конституцией порядке государственных институтов, суверенности государственной власти и пр. При этом антидемократическая позиция партии должна быть подтверждена совокупностью фактов, свидетельствующих о реальной угрозе конституционному строю, безопасности личности, общества и государства со стороны такой партии. В части второй статьи 7 Конституции Российской Федерации установлено, что неконституционны партии, общественные организации и массовые движения, имеющие целью насильственное изменение конституционного строя и целостности государства, подрыв его безопасности, разжигание социальной, национальной, религиозной розни. Таким образом, объектами конституционной охраны, а при необходимости и защиты со стороны Конституционного Суда (и других управомоченных на то органов) являются конституционный строй Российской Федерации, ее целостность и безопасность, а также социальное, национальное и религиозное согласие. Соответствующие цели в партийных документах могут не провозглашаться вообще, но именно к этим результатам в конечном счете может привести деятельность партии, общественной организации или массового движения, если она не будет пресечена в порядке, установленном Конституцией и законами. Достаточно наличия хотя бы одного из указанных в статье 7 Конституции Российской Федерации критериев, чтобы соответствующее объединение было признано неконституционным. Что касается нормативного содержания перечисленных категорий, то ни действующая Конституция Российской Федерации, ни доктрина нашего конституционного права, которая в 60-70 годы была занята изучением политической организации общества, а после принятия Конституции СССР 1977 года и Конституции РСФСР 1978 года - политической системы советского общества, не дают адекватного ответа на вопрос о понятии и содержании конституционного строя. Это необходимо сделать Конституционному Суду, ибо цель насильственного изменения советского конституционного строя названа в части второй статьи 7 Конституции Российской Федерации первой в числе критериев неконституционности политической партии, общественной организации и массового движения. На поставленный вопрос нельзя дать однозначного ответа, ибо понятие конституционного строя можно рассматривать как с точки зрения его содержательной характеристики, так и с точки зрения оформляющих его конституционных институтов. Содержательная характеристика конституционного строя включает демократию, правовое государство, федеративное государство, республиканскую форму правления. Это основы конституционного строя России, тот фундамент, на котором базируются государственные и общественные институты. Они имеют определяющее значение для конституционного и в целом правового регулирования власти, суверенитета и свободы личности. Институциональная характеристика конституционного строя включает народовластие, основные права, свободы и обязанности, разделение властей, а также федеральные органы, в том числе Съезд народных депутатов, Верховный Совет, Президента, Правительство, Конституционный Суд, а также всю систему правосудия и прокурорского надзора Российской Федерации. Из Конституции следует, что любая партия, организация и движение, имеющие целью насильственное изменение конституционного строя, неконституционны. Речь идет именно о насильственном изменении. Следовательно, любые призывы или требования изменения конституционного строя России в соответствии с установленными Конституцией процедурами не могут признаваться неконституционными; таковыми являются только те действия (или пропаганда таких действий), которые носят антиконституционный характер и несовместимы с ней. Следует предостеречь от излишне широкого толкования и понятия насилия. Как представляется, речь должна идти не о психологическом воздействии или экономическом и политическом давлении (забастовки, стачки и пр.), а о насильственном лишении конституционных органов законодательной, исполнительной и судебной власти возможности осуществлять свои функции и полномочия. Формы такого воспрепятствования могут быть различны, но для признания их антиконституционными необходимо реальное использование насилия для изменения конституционного строя Российской Федерации. Существенное значение для адекватного истолкования данной конституционной нормы имеет Закон Российской Федерации от 9 октября 1992 года "О защите конституционных органов власти в Российской Федерации", статья 1 которого гласит: "Никто не вправе присваивать полномочия конституционных органов власти, установленные Конституцией и законами Российской Федерации и Конституциями и законами республик в составе Российской Федерации. Приостановление или прекращение деятельности конституционных органов власти либо создание структур власти вне порядка, предусмотренного Конституциями и законами Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации, является незаконным, а органы, присвоившие себе полномочия конституционных органов власти, подлежат роспуску Верховным Советом Российской Федерации, Верховными Советами республик в ее составе, краевыми, областными Советами народных депутатов, Советами народных депутатов автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга". Этим же Законом в УК РСФСР внесены изменения и дополнения, в соответствии с которыми признаны преступными "публичные призывы к насильственным изменению конституционного строя или захвату власти, а равно массовое распространение материалов, содержащих такие призывы" (статья 70), а также "насильственные действия, направленные на воспрепятствование законной деятельности конституционных органов власти" (статья 79.1). Кроме того, следует еще раз обратить внимание на то, что в части второй статьи 7 Конституции Российской Федерации говорится: "не допускаются создание и деятельность..." Это означает, что в Основном Законе речь идет не только об организационном (создание), но и о функциональном (деятельность) аспекте партии. Следовательно, объектом исследования в Конституционном Суде должны быть не только акты организации (устав, программа и пр.), но и ее деятельность, то, в какой мере выраженные в учредительных актах цели проявляются в практической деятельности политической партии, общественной организации и массового движения. В связи с последним замечанием обратим внимание на еще одно обстоятельство, связанное с толкованием формулы о недопущении "создания и деятельности" партии, общественной организации и массового движения. Союз "и" в данном случае является разделительным или соединительным? В первом случае для признания партии неконституционной достаточно только провозглашения ею в своих актах неконституционных целей, во втором - необходимо, чтобы партия не только преследовала антиконституционные цели, но и действовала в соответствующем направлении или побуждала действовать в этом направлении. Исходя из грамматического толкования данной конституционной формулы и общих принципов Конституции Российской Федерации, можно утверждать, что для признания партии, общественной организации или массового движения неконституционными достаточно провозглашения ими в своих учредительных актах указанных целей, особенно если объединение достаточно многочисленно, сплочено и направлено на антиконституционное действие, а обстоятельства и факты свидетельствуют, что такое действие произойдет. При этом в качестве доказательств не могут приниматься доктринальные посыл
3. Перечень установленных Конституцией Российской Федерации критериев конституционности политической партии, общественной организации и массового движения не является исчерпывающим. Законодательная власть сочла необходимым расширить их круг, указав, в частности, что конституционность общественного объединения определяется не только преследуемыми им целями, но и методом действий. Согласно Закону СССР "Об общественных объединениях" конституционным признается только такой метод деятельности, который не связан с насилием, а сама деятельность осуществляется в формах, не противоречащих Конституции и действующему законодательству. Следовательно, неконституционно всякое общественное объединение, не только целью, но и методом действий которого является свержение конституционного строя. Сказанное не означает законодательного закрепления конституционного строя как некоего абсолюта, но любая его трансформация, территориальные преобразования, изменения в государственно-правовом понимании государственного суверенитета и формах его конституционного закрепления и пр. должны осуществляться ненасильственными средствами и в соответствии с предусмотренными Конституцией процедурами. Неконституционными, согласно статье 3 Закона СССР "Об общественных объединениях", признаются также такие общественные объединения, которые целью или методом действий имеют пропаганду войны, насилия и жестокости. Несколько иначе, чем это сделано в части второй статьи 7 Конституции Российской Федерации, данный Закон требует недопустимости разжигания социальной, национальной и религиозной розни. Так, в части второй статьи 3 Закона говорится о недопустимости создания и деятельности общественных объединений, имеющих целью или методом действий пропаганду расовой розни, а также совершение иных уголовно наказуемых деяний. В последнем случае речь идет о том, что гражданам гарантируется право на объединение лишь в целях, не запрещенных законодательством. Причем эти цели могут достигаться лишь такими методами, которые не являются преступными или не влекут административную и иную юридическую ответственность. Особо оговаривается в названном Законе недопустимость создания общественными объединениями вооруженных формирований. Речь идет о юридическом запрете таких объединений, которые хотя бы косвенно преследуют политические цели посредством организаций военизированного характера, причем данный запрет имеет общее значение для всех общественных объединений вне зависимости от того, распространяется на них данный Закон или нет. Кроме того, в соответствии с Законом преследуются создание и деятельность общественных объединений, посягающих на здоровье и нравственность населения, права и охраняемые законом интересы граждан. При решении вопроса о критериях конституционности общественных объединений нельзя абстрагироваться и от международных обязательств Российской Федерации, в частности предусмотренных Международной конвенцией о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 7 марта 1966 года. Ее статья 4 устанавливает, что государства-участники конвенции осуждают всякую пропаганду и все организации, основанные на идеях или теориях превосходства одной расы или группы лиц определенного цвета кожи или этнического происхождения, либо пытающиеся оправдать, либо поощряющие расовую ненависть и дискриминацию в какой бы то ни было форме, и обязуются принять немедленные и позитивные меры, направленные на искоренение всякого подстрекательства к такой дискриминации или актов дискриминации, и с этой целью "объявляют противозаконными и запрещают организации, а также организованную и всякую другую пропагандистскую деятельность, которые поощряют расовую дискриминацию и подстрекают к ней, и признают участие в таких организациях или в такой деятельности преступлением, караемым законом" (пункт "в" статьи 4). Исходя из того, что понятие "расовая дискриминация", используемое в конвенции, означает "любое различие, исключение, ограничение или предпочтение, основанное на признаках расы, цвета кожи, родового, национального или этнического происхождения, имеющие целью или следствием уничтожение либо умаление признания, использования или осуществления на равных началах прав человека и основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной или любых других областях общественной жизни", выделим три основных положения, имеющие существенное значение для адекватного разрешения рассматриваемого Конституционным Судом дела: во-первых, объявлению противозаконными и запрещению подлежат как ведущие соответствующую пропаганду организации, так и организации, хотя и не ведущие такую пропаганду или деятельность, но основанные на идеях или теориях превосходства одной расы либо группы лиц определенного цвета кожи или этнического происхождения; во-вторых, участие в таких организациях признается преступлением, караемым законом; в-третьих, критерием законности организации является ее отношение к правам человека без различия расы, цвета кожи, национального или этнического происхождения.
4. Признать пункт 4 Указа соответствующим Конституции Российской Федерации в редакции от 1 ноября 1991 года, ее части второй статьи 4, части первой статьи 1211 , статье 121 4 , пунктам 6 и 16 статьи 121 5 , статьям 121 8 и 122, пунктам 1, 2, 3, 4 части второй статьи 125, части второй статьи 1321 , статье 134, части первой статьи 146, применительно к исполнению положений Указа, конституционность которых признана настоящим Постановлением. IV. По сопутствующему вопросу о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР В связи с тем, что в августе-сентябре 1991 года КПСС фактически распалась и утратила статус общесоюзной организации, что роспуск руководящих организационных структур КПСС и КП РСФСР как ее составной части признан настоящим Постановлением соответствующим Конституции Российской Федерации и что КП РСФСР организационно не оформлена в качестве самостоятельной политической партии, руководствуясь статьей 1651 Конституции Российской Федерации, частью пятой статьи 44, частями первой и второй статьи 62 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации производство по ходатайству о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР прекратить. V
5. Один из основных вопросов, стоящих перед Конституционным Судом при проверке конституционности Указов Президента Российской Федерации от 23 и 25 августа и 6 ноября 1991 года и конституционности КПСС и КП РСФСР: были ли организации, именовавшие себя КПСС и КП РСФСР, политическими партиями? Именно от ответа на него во многом зависит признание рассматриваемых Указов и самих организаций конституционными или неконституционными. При этом следует исходить из презумпции конституционности как актов Президента, так и КПСС и КП РСФСР, сообразно чему распределяется "бремя доказывания" в конституционном судопроизводстве и оцениваются доводы сторон и представленные ими доказательства. Чрезвычайно важно также иметь в виду следующее: тот или иной акт либо другой объект проверки на оселке конституционности может быть признан неконституционным лишь в случае явного его противоречия действующей Конституции Российской Федерации. Но "объем" такого противоречия может быть различен. Если применительно к Указам Президента достаточно выяснить, что рассматриваемые Судом нормативные акты изданы ненадлежащей властью или с превышением ее полномочий, то применительно к партиям речь идет о цели насильственного изменения существующего конституционного строя и целостности государства, подрыве его безопасности, разжигании социальной, национальной и религиозной розни, т.е. о реальной угрозе основным ценностям конституционного строя, включая демократические начала организации общества, федеративное и правовое государство, территориальную целостность государства и его жизненно важные интересы, а также основные начала социальной и национальной организации общества и отношений между различными церквами и группами верующих. В связи с поставленным вопросом следует отметить, что право не знает эталонного образца политической партии, получившего нормативно-правовое закрепление, который можно было бы использовать при анализе общественной природы КПСС и КП РСФСР. Более того, даже в сфере межгосударственных отношений только вырабатываются некоторые общие подходы, которые могут использоваться в различных государствах с учетом особенностей их социального и политического развития. Так, государства-участники Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ в принятом ими 29 июня 1990 года документе "торжественно заявили", что "к числу элементов справедливости, которые существенно необходимы для полного выражения достоинства, присущего человеческой личности, и равных и неотъемлемых прав всех людей" относится "четкое разделение между государством и политическими партиями; в частности, политические партии не будут сливаться с государством". Наряду с этим к числу элементов справедливости отнесена "обязанность правительства и государственных властей соблюдать конституцию и действовать совместимым с законом образом" и установлено, что "деятельность правительства и администрации, а также судебных органов осуществляется в соответствии с системой, установленной законом. Уважение такой системы должно быть обеспечено". Стало быть, речь идет в данном случае прежде всего об обязательствах государств- участников СБСЕ, а не об обязанностях субъектов национального права, включая политические партии. Государство обязано формировать такие условия, которые обеспечивали бы четкое разделение между государством и политическими партиями. Обязанность государства не сводится к принятию разового акта исполнительной или судебной власти, а заключается в создании законодательной властью такой системы, которая исключает слияние политических партий с государством. Из сказанного применительно к нашей стране следует обязанность Съезда народных депутатов, Верховного Совета Российской Федерации установить в принятом ими законе или законах соответствующие гарантии от слияния политических партий с государством и определить конкретные юридические последствия признания политической партии, общественной организации и массового движения слившимися с государством, порядок реализации предусмотренных этим законом мер, круг исполнителей, их полномочия и пр. Что же касается исполнительной и судебной властей, они могут действовать только на основании такого закона и в установленных им пределах. Нет сомнения в том, что Компартия изначально занимала особое место в политической системе общества, сложившейся после октября 1917 года. В.И. Ленин, подчеркивая, что "вся юридическая и фактическая конституция Советской республики строится на том, что партия все исправляет, назначает и строит по одному принципу...", дал важнейшую качественную характеристику партии "нового типа", пришедшей к власти и в лице партийного руководства от имени пролетарских слоев населения осуществлявшей свою диктатуру как "ничем не ограниченную, никакими законами, никакими абсолютно правилами не стесненную, непосредственно на насилие опирающуюся власть". Впоследствии предпринимались попытки демократизировать Коммунистическую партию. Она эволюционировала под воздействием общественных процессов, нередко сама их инициировала. Однако эти изменения не затрагивали самых фундаментальных основ организационной и политической деятельности партии. Она оставалась партией "авангардной", выступала элементом социальной структуры общества не только в политической надстройке, но и в самом базисе, была своеобразным экономическим образованием, поскольку в лице своих органов непосредственно осуществляла руководство экономикой страны на всех этапах ее послеоктябрьского развития. И в этом смысле профессиональный аппарат партии, отделенный от большинства коммунистов, был элементом государственного механизма. Иначе говоря, Компартия с момента завоевания ею власти обладала двойственной природой: будучи воплощением общественных начал, она в лице своих руководящих органов представляла параллельную государственным органам структуру власти, которая обслуживалась органами государственной власти и управления, а также органами правосудия и прокурорского надзора и в свою очередь обслуживала их. Взаимная интеграция государства и партии осуществлялась на уровне партийного и государственного руководства, реальная власть принадлежала и осуществлялась не всей партией, а узким кругом ее членов, входящих в состав руководства и обслуживавшихся разветвленным аппаратом партии. В.И. Ленин в связи с этим писал вскоре после октября 1917 года: "Партией руководит... ЦК из 19 человек... Выходит, следовательно, настоящая "олигархия..." Ни один важный политический вопрос не решается ни одним государственным учреждением в нашей республике без руководящих указаний ЦК партии! Таков общий механизм пролетарской государственной власти, рассматриваемый "сверху" с точки зрения практики осуществления диктатуры...". В Конституции РСФСР 1918 года Компартия не упоминалась, но она была элементом фактической конституции, она фактически присутствовала во всех государственных и общественных институтах и играла в них ведущую роль. Формы государственно-правового регулирования роли и места Коммунистической партии не оставались, однако, неизменными на последующих этапах ее развития. К 1936 году партия в полной мере оформилась в качестве организующего звена общественного и государственного строя СССР, основанного на режиме личной власти, неподконтрольной народу и избранным им конституционным органам, фактической узурпации реальной власти узким слоем высшей партийно-государственной номенклатуры и всесилии аппарата партии над выборными органами народного представительства и самой партией. Адекватным отражением социально-политической действительности явились статья 126 Конституции СССР 1936 года и соответствующая статья Конституции РСФСР 1937 года, которые квалифицировали Коммунистическую партию как "передовой отряд трудящихся в их борьбе за построение коммунистического общества" и "руководящее ядро всех организаций трудящихся, как общественных, так и государственных". В Конституции СССР 1977 года и Конституции РСФСР 1978 года место Коммунистической партии в политической системе общества и ее роль в социально-экономической, политической и духовной сферах общественной жизни трактовались иначе. В статье 6 Конституции СССР прежде всего было закреплено реальное положение КПСС в политической системе: "Руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является Коммунистическая партия Советского Союза". В части второй данной статьи закреплялись основные направления партийного руководства, охватывавшего все сферы жизни общества: "Вооруженная марксистско-ленинским учением, Коммунистическая партия определяет генеральную перспективу развития общества, линию внутренней и внешней политики СССР, руководит великой созидательной деятельностью советского народа, придает планомерный, научно обоснованный характер его борьбе за победу коммунизма". Наконец, в части третьей статьи 6 Основного Закона провозглашалось, что "все партийные организации действуют в рамках Конституции СССР". Раскрывая содержание этого положения, авторы Политико-правового комментария Конституции СССР, подготовленного спустя несколько лет после принятия Конституции, писали: "Положения части третьей статьи 6 означают, что партийные организации, во-первых, не подменяют государственные органы, во-вторых, не нарушают Конституцию и принимаемые на ее основе законодательные акты. Центральные партийные органы могут, конечно, признать необходимым внести изменения и дополнения в законодательство и дать соответствующие установки на этот счет, адресованные депутатам Верховных Советов - коммунистам, коммунистам - работникам высших государственных органов, но, пока закон не изменен и не отменен, ему должны следовать все партийные организации. Принцип социалистической законности, следовательно, в полной мере распространяется и на Коммунистическую партию". Однако эти политико-правовые декларации не меняли существа дела, заключавшегося в глубокой интегрированности руководящих органов КПСС, особенно высшего эшелона, а также части платного партийного аппарата в систему организации
6. Весьма серьезные сомнения возникают относительно возможности рассмотрения Конституционным Судом вопроса о конституционности общесоюзного общественного объединения в целом. Речь может идти о конституционности или неконституционности только той части КПСС, которая действовала на территории Российской Федерации. При этом Суду необходимо учитывать следующие обстоятельства. Во-первых, часть первая статьи 6 Закона СССР "Об общественных объединениях" устанавливает, что "к общесоюзным общественным объединениям относятся такие объединения, деятельность которых в соответствии с уставными задачами распространяется на территории всех или большинства союзных республик и имеющие свои организации в этих республиках". Между тем, как установлено Конституционным Судом, к августу-сентябрю 1991 года КПСС фактически утратила статус общесоюзной политической партии, поскольку из нее вышло большинство компартий союзных республик либо их деятельность была приостановлена или прекращена иным способом. Отметим, что о выходе из состава КПСС или о самороспуске заявили пять компартий республик, деятельность остальных была прекращена актами высших органов государственной власти и управления союзных республик. Но
7. Данный вывод, как явствует из предыдущего изложения, не влечет за собой автоматического признания неконституционными КП РСФСР в целом или ее руководящих органов. С одной стороны, в статье 22 Устава КПСС, утвержденного XXVIII съездом КПСС, сказано, что "коммунистические партии союзных республик самостоятельны. Они разрабатывают на базе основополагающих программных и уставных принципов КПСС собственные программные и нормативные документы, решают политические, организационные, кадровые, издательские, финансово-хозяйственные и другие вопросы, проводят линию партии в сфере государственного строительства, социально-экономического и культурного развития республик. Компартии союзных республик осуществляют связи с другими, в том числе зарубежными, партиями и общественными движениями". Самостоятельность КП РСФСР требует рассмотрения ее конституционности применительно именно к этой статье. С другой стороны, проверяя конституционность КП РСФСР и Указов Президента о ее приостановлении, прекращении и роспуске организационных структур, необходимо учитывать, что с юридической точки зрения наличие руководящих органов - такой же неотъемлемый признак организации, как и постоянный характер, наличие учредительного акта. Отсутствие любого из этих признаков лишает организацию качества общественного объединения, а признание неконституционными руководящих органов или учредительного акта объединения означает признание неконституционным всего объединения. Наконец, даже признание органов политической партии, общественной организации, массового движения "параллельными структурами власти" и наличие достаточных доказательств того, что эти органы по существу присвоили полномочия конституционных органов, не дают исполнительной власти права распускать эти органы. Эта общая посылка, вытекающая из действующей Конституции Российской Федерации, получила конкретное выражение в Законе Российской Федерации "О защите конституционных органов власти в Российской Федерации", согласно которому такое право предоставлено Верховному Совету Российской Федерации, Верховным Советам республик в ее составе, краевым, областным Советам народных депутатов, Советам народных депутатов автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт- Петербурга. Не может быть принят Конституционным Судом и часто повторявшийся в ходе слушаний аргумент в пользу неконституционности КП РСФСР и конституционности рассматриваемых Указов Президента, сводящийся к тому, что КП РСФСР не была зарегистрирована, а регистрация КПСС была осуществлена с нарушением Закона СССР от 9 октября 1990 года "Об общественных объединениях". В связи с этим обратим внимание на два обстоятельства. Во-первых, названный Закон предусматривает не регистрацию общественных объединений, включая политические партии, а регистрацию их уставов. Такое уточнение имеет глубокий юридический смысл и означает, что создание общественного объединения осуществляется по инициативе граждан, а не с согласия государства или его органов и должностных лиц; зависит не от волеизъявления государства, а от волеизъявления граждан. Действующее в России законодательство, в том числе статья 49 Конституции Российской Федерации в редакции от 1 ноября 1991 года и статья 50 Конституции Российской Федерации в редакции от 21 апреля 1992 года, предусматривает явочный, а не разрешительный порядок образования общественных объединений, а именно в этом заключается одна из юридических гарантий от поглощения государством гражданского общества и их равновесия в интересах обеспечения свободы и прав человека и гражданина. Что же касается регистрации учредительных актов общественных объединений, ее смысл заключается в контроле государства за соответствием этих актов требованиям статей 6 и 7 Конституции и статьи 10 Закона СССР "Об общественных объединениях". Государство в лице Министерства юстиции, зарегистрировав устав общественного объединения, берет на себя обязательство гарантировать общественному объединению необходимые и установленные законом условия для осуществления его деятельности, включая признание его юридическим лицом и пр. Любые ограничения права граждан на объединение возможны только решением суда на основании закона (статья 50 Конституции Российской Федерации). Следовательно, попытка толкования регистрации устава общественного объединения как регистрации самого объединения и сопрягаемый с таким толкованием вывод о праве органа исполнительной власти ограничивать право граждан на объединение в общественные организации не соответствует Конституции Российской Федерации и ее международным обязательствам. В частности, статья 22 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года предусматривает, что "каждый человек имеет право на свободу ассоциации с другими...". Согласно части второй этой же статьи "пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусматриваются законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц". Стало быть, ограничение данного права может быть осуществлено только законом, оно должно сопрягаться с принципами демократической организации общества и может осуществляться во имя жизненных интересов личности, общества и государства. И второе обстоятельство.
8. Отвечая на вопрос о конституционности Указов Президента Российской Федерации от 23 августа 1991 года "О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР", от 25 августа 1991 года "Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР" и от 6 ноября 1991 года "О деятельности КПСС и КП РСФСР",
9. Вопреки мнению некоторых участников процесса законодательству России известен институт приостановления деятельности политических партий, общественных организаций и массовых движений. В частности, в пункте "в" статьи 23 Закона Российской Федерации "О чрезвычайном положении" предусматривается, что в случае введения чрезвычайного положения по основаниям, указанным в пункте "а" статьи 4 этого Закона (попытки насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, сопровождающиеся насилием, межнациональные конфликты, блокады отдельных местностей, угрожающие жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов), дополнительно может вводиться такая мера, как приостановление после соответствующего предупреждения деятельности политических партий, общественных организаций и массовых движений, препятствующих нормализации обстановки. Таким образом, названный Закон устанавливает, что приостановление деятельности политической партии возможно только: а) в целях защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства; б) после "соответствующего предупреждения", причем речь в Законе, как представляется, идет о предварительном предупреждении и, следовательно, эта мера может использоваться только в том случае, если предупреждение не возымело действия; в) наконец, если деятельность политической партии или иного общественного объединения препятствует нормализации обстановки, т.е. представляет реальную угрозу жизненно важным интересам личности, общества и государства. Нельзя игнорировать и того, что эта мера квалифицируется в Законе в качестве дополнительной к иным мерам, которые расцениваются как основные. Пункт "е" статьи 10 данного Закона устанавливает, что меры, предпринимаемые в порядке осуществления чрезвычайного положения, не могут носить бессрочного характера. В частности, требуется, чтобы в указе о введении чрезвычайного положения был установлен "точный срок, на который вводится чрезвычайное положение". Одновременно в статье 13 Закона установлены предельные сроки чрезвычайного положения - 30 дней, если оно вводится на всей территории Российской Федерации, и 60 дней, если оно вводится на части ее территории. По истечении этого срока чрезвычайное положение прекращается или продлевается на такой же срок постановлением Верховного Совета Российской Федерации. Названный Закон также устанавливает, что меры, применяемые в условиях чрезвычайного положения, должны быть совместимы с обязательствами, вытекающими из действующих договоров СССР и Российской Федерации в области прав человека, а также не должны влечь за собой какой- либо дискриминации, в том числе в зависимости от политических убеждений отдельных лиц или групп населения (часть вторая статьи 26). В связи с этим уместно еще раз обратить внимание на следующие обстоятельства: во- первых, действующее законодательство Российской Федерации или общие принципы права не предусматривают и не допускают права государственных органов и их должностных лиц в "чрезвычайных условиях" отступать от законов и действовать по собственному усмотрению (такое право было провозглашено в ноябре 1918 года VI Всероссийским съездом Советов, но в последующем эта практика была отвергнута); во-вторых, предусмотренные Законом Российской Федерации "О чрезвычайном положении" меры могут осуществляться только после официального и публичного объявления о введении чрезвычайного положения в соответствии с законом, как того требуют международные обязательства Российской Федерации. В связи с последним замечанием, однако, следует оговориться, что международные стандарты в области прав человека не предусматривают общеобязательных правил приостановления или прекращения деятельности политических партий, общественных организаций и массовых движений. В частности, статья 20 Всеобщей декларации прав человека устанавливает: "Каждый человек имеет право на свободу мирных собраний и ассоциаций". В цитировавшейся статье 22 Международного пакта о гражданских и политических правах предусмотрено: " Пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусматриваются законом и которые необходимы в демократическом обществе для охраны государственной и общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц. Настоящая статья не препятствует введению законных ограничений пользования этим правом для лиц, входящих в состав вооруженных сил и полиции". Эти положения нельзя толковать как установление судебного или иного порядка приостановления или прекращения деятельности общественного объединения, но этот порядок, как и форма ограничения, круг лиц, наделенных соответствующими полномочиями, и пр., должен быть установлен законом. Во всяком случае названные положения нельзя толковать как дающие исполнительной власти полномочие по собственному усмотрению приостанавливать или прекращать деятельность политических партий. Что же касается Конституции Российской Федерации, то она в статье 50 устанавливает, что "граждане Российской Федерации имеют право на объединение. Ограничение этого права может быть установлено только решением суда на основании закона". В конституционной норме предусмотрен как раз судебный порядок ограничения права на объединение, основывающийся на законе. Причем термин "закон" в данном случае, как представляется, не подлежит расширительному толкованию (т.е. любой нормативный акт) и означает такой юридический акт, который обладает определенной правовой формой и соответствующей юридической силой, принят надлежащим органом и с соблюдением соответствующих процедур и т.п.