1. Заявитель по настоящему делу ОАО «Газпром нефть» оспаривает конституционность следующих законоположений: пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона от 5 февраля 2014 года № 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации», которым к полномочиям Верховного Суда Российской Федерации в качестве суда первой инстанции отнесено рассмотрение административных дел об оспаривании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 3 Следственного комитета Российской Федерации, Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов, в том числе Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, а также государственных корпораций; абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации, согласно которому при отсутствии у налогоплательщика на момент наступления срока уплаты налога на добычу полезных ископаемых по итогам первого налогового периода очередного календарного года утвержденных нормативов потерь полезных ископаемых на очередной календарный год впредь до их утверждения применяются нормативы потерь, утвержденные ранее в установленном порядке.
1.1. Верховный Суд Российской Федерации определением от 17 декабря 2013 года отказал в принятии заявления ОАО «Газпром нефть» о признании недействительным положения письма Федеральной налоговой службы от 21 августа 2013 года № АС-4-3/15165 «О налоге на добычу полезных ископаемых» о порядке определения налоговой ставки по налогу на добычу полезных ископаемых в части перерасчета сумм данного налога налогоплательщиком с учетом утверждаемых нормативов потерь полезных ископаемых на очередной календарный год, указав, что оспариваемое письмо Федеральной налоговой службы, вопреки утверждению заявителя, не отвечает требованиям, предъявляемым к нормативным правовым актам. При этом Верховный Суд Российской Федерации отметил, что рассмотрение дел об оспаривании актов Федеральной налоговой службы подведомственно арбитражному суду. Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, куда ОАО «Газпром нефть» обратилось с аналогичным заявлением, определением от 10 апреля 2014 года прекратил производство по делу, сославшись на то, что 4 письмо Федеральной налоговой службы от 21 августа 2013 года не устанавливает правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, и не отвечает критериям, позволяющим признать его в качестве нормативного правового акта, ни по форме, ни по содержанию, ни по издавшему его субъекту, ни по источнику опубликования.
1.2. Согласно статьям 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», конкретизирующим статью 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, объединение граждан вправе обратиться в
1.3. Как следует из статей 36, 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,
2. Конституция Российской Федерации гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод (статья 46, часть 1); решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (статья 46, часть 2). Право на судебную защиту, которое относится к основным правам и свободам человека, признается и гарантируется в Российской Федерации согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации и не подлежит ограничению (статья 17, части 1 и 2; статья 56, часть 3, Конституции Российской Федерации), предполагает наличие таких конкретных правовых гарантий, которые позволяют реализовать его в полном объеме и обеспечивать эффективное восстановление в правах посредством правосудия, отвечающего общеправовым требованиям справедливости и равенства. Ценность права на судебную защиту как важнейшей конституционной гарантии всех других прав и свобод человека и гражданина предопределена – 8 в силу статей 4 (часть 2), 15 (части 1 и 2), 18, 118 (часть 2), 120 (часть 1), 125, 126 и 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации – особой ролью судебной власти и ее прерогативами по осуществлению правосудия, в том числе путем контроля за обеспечением верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории России. Из статьи 46 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 19 (часть 1), 47 (часть 1) и 123 (часть 3), устанавливающими принцип равенства всех перед законом и судом, право каждого на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом, и принцип осуществления судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон, следует, что право на судебную защиту – это не только право на обращение в суд, но и возможность получения реальной судебной защиты в форме восстановления нарушенных прав и свобод в соответствии с законодательно закрепленными критериями, которые в нормативной форме (в виде общего правила) предопределяют, в каком суде и в какой процедуре подлежит рассмотрению конкретное дело, что позволяет суду (судье), сторонам, другим участникам процесса, а также иным заинтересованным лицам избежать правовой неопределенности в этом вопросе. Одним из важных факторов, определяющих эффективность восстановления нарушенных прав, является своевременность защиты прав участвующих в деле лиц. Это означает, что устанавливаемые федеральным законодателем институциональные и процедурные условия осуществления процессуальных прав должны отвечать требованиям процессуальной эффективности, экономии в использовании средств судебной защиты и тем самым обеспечивать справедливость судебного решения, без чего недостижим баланс публично-правовых и частноправовых интересов. Приведенные правовые позиции выражены в ряде решений Конституционного Суда Российской Федерации, в том числе в постановлениях от 16 марта 1998 года
3. Как следует из статей 1 (часть 1), 6 (часть 2), 17 (часть 3) и 19 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации и основанных на них правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, принцип юридического равенства диктует необходимость формальной определенности, точности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования, поскольку юридическое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы; законоположения, по своему содержанию и (или) по форме не отвечающие указанным критериям, порождают противоречивую правоприменительную практику, создают возможность их неоднозначного толкования и произвольного применения и тем самым ведут к нарушению закрепленных статьями 45 и 46 10 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации гарантий государственной, в том числе судебной, защиты прав, свобод и законных интересов граждан (постановления от 20 апреля 2009 года
4. Согласно Конституции Российской Федерации судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (статья 118, часть 2); судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону (статья 120, часть 1); суд, установив при 13 рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом (статья 120, часть 2). Исходя из этого право на оспаривание в судебном порядке нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, противоречащих федеральному закону и затрагивающих права и свободы граждан, установлено в действующем процессуальном законодательстве и законодательстве о судоустройстве. Предусмотренное пунктом 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации» рассмотрение административных дел об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти – по смыслу статей 46 (части 1 и 2), 118 (часть 2), 120 (часть 2), 126 и 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации – является самостоятельным способом судебной защиты прав и свобод, регулируемых федеральным законом, и должно осуществляться в порядке административного судопроизводства.
4.1. Конституция Российской Федерации, закрепляя обязательный характер правовых норм, содержащихся в законах и основанных на них правовых актах органов исполнительной власти, не определяет понятия правовой нормы и нормативного правового акта. В сложившейся правовой доктрине и сформированной на ее основе юридической практике, в том числе отраженной в отдельных правовых актах (в частности, в постановлении Государственной Думы от 11 ноября 1996 года № 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации» и Разъяснениях о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 4 мая 2007 года № 88), под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм, а под 14 правовой нормой – общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение. С доктринальным пониманием нормативного правового акта в целом согласуются как выраженная на основе статей 15 (части 1 и 3), 90, 105–108 и 125 (часть 2) Конституции Российской Федерации правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, в силу которой нормативный правовой акт – это акт общего действия, адресованный неопределенному круг лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (Постановление от 17 ноября 1997 года № 17- П), так и выводы иных высших судебных органов. Верховный Суд Российской Федерации относит к существенным признакам, характеризующим нормативный правовой акт, его издание в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. С учетом этих признаков, перечисленных в пункте 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», суду при рассмотрении дела по существу надлежит, как указано в пункте 17 названного постановления, выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; предусмотренные правила введения 15 нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования; если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта. В соответствии с постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июля 2013 года № 58 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов», если оспариваемый акт содержит положения нормативного характера, нарушения требований к форме нормативного правового акта, порядку его принятия и (или) введения в действие не являются основанием для прекращения производства по делу, поскольку такой акт может применяться заинтересованными лицами, в результате чего могут быть нарушены права или законные интересы заявителя, а также иных лиц; при этом акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной) и (или) не опубликованные в предусмотренном порядке, не влекут правовых последствий как не имеющие юридической силы и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке; установив такие нарушения, арбитражный суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в арбитражный суд его отдельных положений) как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта (пункт 6.2). Таким образом, легальность нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти предполагает не только наличие в них определенного, не противоречащего закону нормативного содержания (общего правила), но и соблюдение надлежащей законной 16 формы, порядка принятия и обнародования. В действующей системе правового регулирования судебная проверка такого нормативного акта включает установление его соответствия федеральному закону по содержанию нормативных предписаний, по форме акта, а также по издавшему его субъекту, порядку принятия, опубликования и введения в действие.
4.2. Обращаясь к вопросу о возможности проверки в судебном порядке актов федерального органа исполнительной власти, в которых даются письменные разъяснения по вопросам применения налогового законодательства,
4.4. В целях обеспечения баланса конституционно значимых ценностей и в интересах субъектов права
1. Сначала о предмете спора. Как говорили древние, «ab ovo». Заявитель просил
2. Подходы к ответу на этот вопрос содержатся в пункте 2 указанного Постановления. Ссылаясь на собственные правовые позиции, решения Европейского Суда по правам человека, подход Комитета Министров Совета Европы,
3. Легальное определение понятия нормативного правового акта в российском законодательстве отсутствует. Однако, как указано в пункте 4.1 40 названного Постановления, в правительственной практике и доктрине сложились подходы к определению нормативного правового акта, основанные, в частности, на постановлении Государственной Думы от 11 ноября 1996 года № 781-11ГД, решениях Конституционного Суда Российской Федерации, постановлении Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года № 1009, постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48, постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июля 2013 года № 58. Таким образом, сложилось устойчивое общепризнанное определение нормативного правового акта, включающее в себя, помимо прочего, требования к его форме, издавшему его субъекту, порядку принятия, опубликования и введения в действие. Отсутствие этих обязательных атрибутов (или хотя бы одного из них) выводят акт из числа нормативных, несмотря на наличие у него, как указано в Постановлении, каких-то «нормативных свойств», к которым
4. Порядок рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере 41 предпринимательской и иной экономической деятельности определен главой 23 АПК Российской Федерации, а остальных нормативных правовых актов – главой 24 ГПК Российской Федерации. Что же касается ненормативных правовых актов, к которым относится и оспоренное заявителем письмо Федеральной налоговой службы, то возможность и процедура их оспаривания установлены главой 24 АПК Российской Федерации «Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц». Статья 198 названного Кодекса предусматривает право граждан, организаций и иных лиц обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту возлагается на орган или лицо, которые приняли акт (часть 5 статьи 200), в отличие от искового производства, где бремя доказывания возлагается на истца. Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону и нарушает права и законные интересы заявителя, принимает решение о признании его недействительным (часть 2 статьи 201), которое подлежит немедленному исполнению (часть 7 статьи 201); со дня принятия решения арбитражного суда о признании недействительным ненормативного 42 правового акта полностью или в части указанный акт или отдельные его положения не подлежат применению (часть 8 статьи 201). Таким образом, установленная законом процедура дает возможность заинтересованному лицу не только защитить непосредственно свои нарушенные права, но и путем исключения признанного незаконным ненормативного правового акта из числа действующих защитить права и законные интересы неопределенного круга лиц. В этом содержится несомненное сходство названной процедуры с правилами, действующими и в процедуре рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов, и в конституционном судопроизводстве. В этом также их принципиальное отличие от производства искового, где заинтересованное лицо защищает свой конкретный интерес в рамках конкретного дела, решение суда носит обязательный характер, но касается лишь сторон. Названный Кодекс предусматривает возможность для заинтересованных лиц защитить свой интерес, нарушенный ненормативными правовыми актами, в том числе письмами ведомств, носящими разъяснительный характер, что не отрицалось самим заявителем. Поэтому нельзя согласиться с высказанным Конституционным Судом Российской Федерации в пункте 4.2 упомянутого Постановления утверждением, что в главе 24 АПК Российской Федерации под ненормативными правовыми актами понимаются акты «индивидуальные», направленные на конкретное правоотношение и «имеющие правовые последствия лишь для конкретных граждан и организаций».
5. Обращение заявителя в
6. Каковы же последствия принятого Конституционным Судом Российской Федерации решения?
6.1. Для законодателя. Ему предписано «внести в действующее правовое регулирование изменения, направленные на установление особенностей судебного рассмотрения дел об оспаривании актов федеральных органов исполнительной власти, в том числе актов Федеральной налоговой службы, содержащих разъяснения налогового законодательства, которые формально не являются нормативными правовыми актами, но фактически обладают нормативными свойствами» (пункт 2 резолютивной части Постановления). «Особенности» судебного рассмотрения могут касаться либо установления особой процедуры, отличной от уже предусмотренной для оспаривания подобных актов главами 25 ГПК Российской Федерации и 24 АПК Российской Федерации (следует напомнить, что ни одна норма из этих глав не признана не соответствующей Конституции Российской Федерации), либо изменения родовой подсудности, в данном случае – компетенции Верховного Суда Российской Федерации, поскольку не соответствующим Конституции в части признаны отдельные нормы Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации».
6.2. Для судов. Судами, рассматривающими по первой инстанции дела об оспаривании ненормативных правовых актов налоговых органов в сфере экономической или иной предпринимательской деятельности в соответствии с законом 45 (статья 34 АПК Российской Федерации), являются арбитражные суды субъектов Российской Федерации. Очевидно, что альтернативу им при исполнении указанного Постановления Конституционного Суда Российской Федерации не могут составлять ни суды апелляционной, ни суды кассационной инстанций. Если только отбросить идею создания каких-то особых судов в связи с ее очевидной абсурдностью, то действительно остается один лишь Верховный Суд Российской Федерации, к компетенции которого и следует отнести рассмотрение подобных дел. Но тогда, во-первых, сразу же возникает вопрос о соответствии такого регулирования как минимум статье 19 Конституции Российской Федерации: исходя из каких конституционно значимых целей дела об оспаривании ненормативных правовых актов в сфере налоговых правоотношений будут рассматриваться Верховным Судом Российской Федерации, а такие же акты, принятые, к примеру, в области финансов или таможенных правоотношений, подлежат судебному контролю в низовом звене судебной системы? Во-вторых, кто посчитал нагрузку, которая ляжет на Верховный Суд Российской Федерации при подобном регулировании? К сожалению, в публичном судебном заседании этот вопрос не исследовался, за исключением утверждения представителя заявителя о том, что налоговая служба выпускает в год порядка трехсот, а Минфин России – три тысячи письменных разъяснений. Потенциально все они могут быть обжалованы в Верховный Суд Российской Федерации? Еще один повод задуматься: из аналитической записки к статистическому отчету о работе арбитражных судов в Российской Федерации в 2013 году (более поздние сведения не опубликованы) следует, что «в структуре административных дел, рассмотренных арбитражными судами, дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц составляют 108 987 дел или 27%. Среди дел об оспаривании ненормативных правовых актов около 46 70% составляют дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений федеральных государственных органов, чаще всего – таможенных (40% случаев). По результатам рассмотрения 60% дел этой категории приняты решения об удовлетворении требований заявителей». А сколько таких актов среди 84 756 дел по жалобам на неправомерные действия (бездействие) органов государственной власти, местного самоуправления и должностных лиц, рассмотренным судами общей юрисдикции в 2013 году? Вопрос не исследовался, но, наверное, много, гораздо больше тех 225 дел о признании противоречащими федеральному законодательству нормативных правовых актов, которые рассмотрены Верховным Судом Российской Федерации по первой инстанции в 2013 году. С тех пор компетенция Верховного Суда Российской Федерации в качестве суда первой инстанции по делам об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов и так существенно (если не сказать применительно к высшей судебной инстанции страны – чрезмерно) увеличена.
7. В соответствии с указанным Постановлением «судебные акты по делу открытого акционерного общества «Газпром нефть» подлежат пересмотру в порядке, определенном Конституционным Судом Российской Федерации для исполнения настоящего Постановления, если для этого нет иных препятствий». Но порядок пересмотра состоявшихся судебных решений установлен процессуальным законодательством. Никакого иного порядка