1. Согласно предписаниям Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 года № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» (далее – Закон о поправке) после вступления в силу данного Закона Президент Российской Федерации направляет в
2. Согласно части первой статьи 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» Конституционный Суд Российской Федерации осуществляет перечисленные в ней полномочия и, кроме того, иные полномочия, предоставляемые ему Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором и федеральными конституционными законами. Это предписание согласуется со статьей 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации. В соответствии со статьей 136 Конституции Российской Федерации поправки к ее главам 3–8 принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. Именно в таком порядке принят Закон о 6 поправке, включая его положения, которые вступили в силу. Следовательно, закрепленное данным Законом полномочие Конституционного Суда Российской Федерации дать заключение, разрешив вопрос о соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации его не вступивших в силу положений и о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона, установлено в надлежащей нормативной форме. Статья 136 Конституции Российской Федерации непосредственно не указывает на участие Конституционного Суда Российской Федерации в процедуре внесения изменений в Конституцию Российской Федерации. В то же время судебный конституционный контроль таких изменений, по смыслу статей 10, 15, 16, 125 и 136 Конституции Российской Федерации, может служить надлежащей гарантией юридической силы положений об основах конституционного строя России и о фундаментальных правах и свободах человека и гражданина в системе конституционных норм, гарантией непротиворечивости текста Конституции Российской Федерации как Основного Закона. По смыслу статей 15 и 16 Конституции Российской Федерации и основанной на них правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Определении от 17 июля 2014 года
2.1. Статья 1 Закона о поправке принята в процедуре, установленной статьей 136 Конституции Российской Федерации, и в соответствии с данным Законом (часть 4 статьи 3) вступает в силу со дня официального опубликования результатов общероссийского голосования, если предусмотренные ею изменения в Конституцию Российской Федерации получат одобрение в ходе общероссийского голосования. Конституционный Суд Российской Федерации в настоящем Заключении не оценивает согласованность такого требования с положениями Федерального закона от 4 марта 1998 года № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации», принятого в развитие статьи 136 Конституции Российской Федерации. Однако надо отметить, что вступившие в силу положения Закона о поправке – применительно к регулированию процедуры последующего вступления в силу других его положений – имеют приоритет перед названным Федеральным законом как содержащиеся в специальном и более новом правовом акте, притом обладающем большей юридической силой. Включение в процесс принятия поправки к Конституции Российской 8 Федерации органов законодательной власти субъектов Российской Федерации придает закону Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации особый статус, превышающий статус федерального конституционного закона, который принимается во исполнение Конституции Российской Федерации и по своей юридической природе не может изменять ее положений и стать ее составной частью (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 года
2.2. Статья 2 Закона о поправке предусматривает, что в общероссийском голосовании вправе принимать участие граждане Российской Федерации, достигшие на день проведения общероссийского голосования 18 лет, за исключением граждан, признанных судом недееспособными или содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда. Граждане участвуют в общероссийском голосовании на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Такое участие является свободным и добровольным, и никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в общероссийском голосовании, а также препятствовать его свободному волеизъявлению. Подготовка и проведение общероссийского голосования осуществляются открыто и гласно (части 6– 9). 11 Общероссийское голосование не может состояться ранее чем через 30 дней со дня официального опубликования указа Президента Российской Федерации о его назначении (абзац первый части 5 статьи 2 Закона о поправке), а значит, предполагается достаточный срок для ознакомления граждан с планируемыми изменениями глав 3–8 Конституции Российской Федерации. Обеспечение возможности ознакомления возложено на Центральную избирательную комиссию Российской Федерации (пункт 2 части 15 статьи 2 Закона о поправке). Такое регулирование соответствует общепризнанным демократическим стандартам народного волеизъявления и не может рассматриваться как противоречащее положениям глав 1 и 2 Конституции Российской Федерации, как и в целом статья 2 Закона о поправке, которая направлена на обеспечение подготовки и проведения общероссийского голосования, в том числе на решение организационных вопросов и на обеспечение удобства граждан при волеизъявлении.
3. В главе 3 «Федеративное устройство» Конституции Российской Федерации предусмотрен комплекс изменений, уточняющих конституционно-правовой статус Российской Федерации во внутригосударственных и международных (межгосударственных) отношениях, а также касающихся вопросов общероссийской государственной идентичности и гарантий ее сохранения и защиты (статья 67, часть 21; статья 671; статья 68, части 1 и 4; статья 69, части 2 и 3; статья 791). Конституционный текст дополняется в том числе положениями о запрете на отчуждение части территории Российской Федерации и о недопустимости призывов к таким действиям, об исторически сложившемся государственном единстве Российской Федерации, о почитании памяти защитников Отечества и защите исторической правды, о признании детей важнейшим приоритетом государственной политики 12 России и создании государством условий, способствующих всестороннему духовному, нравственному, интеллектуальному и физическому развитию детей, воспитанию в них патриотизма, гражданственности и уважения к старшим, об обеспечении приоритета семейного воспитания и принятии государством на себя обязанностей родителей в отношении детей, оставшихся без попечения, о государственном языке Российской Федерации – русском языке как языке государствообразующего народа, входящего в многонациональный союз равноправных народов Российской Федерации, и о признании культуры уникальным наследием многонационального народа России, о защите культурной самобытности всех народов и этнических общностей Российской Федерации, о поддержке соотечественников, проживающих за рубежом, о принятии Российской Федерацией мер по поддержанию и укреплению международного мира и безопасности, обеспечению мирного сосуществования государств и народов, недопущению вмешательства во внутренние дела государства. Включение данных положений в текст Конституции Российской Федерации не может рассматриваться как несовместимое с положениями глав 1 и 2 Конституции Российской Федерации, в частности ее статей 1, 13, 14, 28 и 29, поскольку, будучи призванными отразить содержательную направленность и конституционно-правовые условия деятельности органов государственной власти Российской Федерации и в значительной степени – субъектов Российской Федерации, предлагаемые нормы носят неполитический, надпартийный и внеконфессиональный характер и не могут расцениваться, толковаться и применяться как устанавливающие государственную или обязательную идеологию, изменяющие принципы плюралистической демократии и светского характера Российского государства, вводящие какие-либо недопустимые с точки зрения глав 1 и 2 13 Конституции Российской Федерации ограничения прав и свобод человека и гражданина и вмешательство в них. Законом о поправке в Конституцию Российской Федерации (статья 671, часть 1) вносится положение о том, что Российская Федерация является правопреемником Союза ССР на своей территории, а также правопреемником (правопродолжателем) Союза ССР в отношении членства в международных организациях, их органах, участия в международных договорах, а также в отношении предусмотренных международными договорами обязательств и активов Союза ССР за пределами территории Российской Федерации. Статус Российской Федерации как правопреемника (правопродолжателя) Союза ССР составляет неотъемлемую характеристику (основание) ее суверенитета во внутригосударственных и международных делах и ни фактически, ни юридически не может быть поставлен под сомнение. Данная норма о правопреемстве – имея в виду, что именно Конституция Российской Федерации как Основной Закон выступает высшей универсальной формой легитимации Российской Федерации, закрепляет ее конституционную идентичность во внутригосударственном и международном пространстве, – конституционно оправданна и согласуется с основами конституционного строя России в качестве их конкретизации. Предлагаемое установление в статье 67 (часть 21) Конституции Российской Федерации запрета не только действий (за исключением делимитации, демаркации, редемаркации государственной границы Российской Федерации с сопредельными государствами), направленных на отчуждение части территории Российской Федерации, но и призывов к таким действиям, являясь ограничением свободы слова, тем не менее согласуется с конституционно значимыми целями такого рода ограничений, в качестве критерия конституционной приемлемости которых необходимо рассматривать не только положения статьи 29 (часть 14 2) Конституции Российской Федерации, но и положения ее статьи 13 (часть 5), запрещающей создание и деятельность общественных объединений, чьи цели и действия направлены, в частности, на нарушение целостности Российской Федерации. При этом даже безотносительно к данным положениям в силу статьи 4 (часть 3) Конституции Российской Федерации, согласно которой Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории, закрепление такого рода ограничений является допустимым. Включение в текст Конституции Российской Федерации указания на веру в Бога, переданную народу России предками (статья 671, часть 2), не означает отказа от светского характера Российского государства, провозглашенного в ее статье 14, и от свободы совести, гарантируемой ее статьей 28, поскольку по своей формулировке не сопряжено с конфессиональной принадлежностью, не объявляет наличие тех или иных религиозных убеждений обязательным в Российской Федерации, не ставит вопреки статье 19 (часть 2) Конституции Российской Федерации граждан России в неравное положение в зависимости от наличия такой веры и ее конкретной направленности и призвано лишь подчеркнуть необходимость учета при осуществлении государственной политики той исторически значимой социально-культурной роли, которую религиозная составляющая сыграла в становлении и развитии российской государственности. Положение о русском языке как языке государствообразующего народа, входящего в многонациональный союз равноправных народов Российской Федерации (статья 68, часть 1, Конституции Российской Федерации в предлагаемой редакции), основано на объективном признании роли русского народа в образовании российской государственности, продолжателем которой является Российская Федерация. Оно не умаляет достоинства других народов, не может рассматриваться как несовместимое с положениями Конституции 15 Российской Федерации о многонациональном народе Российской Федерации (статья 3, часть 1), о равенстве прав и свобод человека и гражданина вне зависимости от национальности (статья 19, часть 2), о равноправии и самоопределении народов (преамбула).
3.1. Глава 3 Конституции Российской Федерации дополняется также положениями о возможности создания в соответствии с федеральным законом на территории Российской Федерации федеральных территорий и установления федеральным законом организации публичной власти на таких территориях (статья 67, часть 1), о возможности определения федеральным конституционным законом иного города (городов) – помимо Москвы – в качестве места постоянного пребывания отдельных федеральных органов государственной власти (статья 70, часть 2). Кроме того, дополнен и уточнен перечень предметов ведения Российской Федерации (статья 71, пункты «г», «е», «и», «м», «р», «т») и перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункты «д», «е», «ж», «ж1» части 1). Положение о возможности создания федеральных территорий по своему буквальному смыслу не предполагает возможности образования федеральных территорий с приданием им статуса, равного статусу субъектов Российской Федерации, и не может расцениваться как противоречащее статье 5 (часть 1) Конституции Российской Федерации, исчерпывающим образом определяющей состав России как федеративного государства (что, однако, не аналогично определению состава ее территории – статья 67, часть 1, Конституции Российской Федерации), а равно другим положениям глав 1 и 2 Конституции Российской Федерации, которые подлежат неукоснительному соблюдению федеральным законодателем при реализации указанной возможности. Не может быть поставлено под сомнение с точки зрения основ конституционного строя и положение о возможности определения иного 16 города, а не столицы России в качестве места постоянного пребывания отдельных федеральных органов государственной власти, тем более что такая практика конституционного правоприменения уже была реализована применительно к Конституционному Суду Российской Федерации и Верховному Суду Российской Федерации. Дополнение и уточнение перечней предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов также не могут рассматриваться как несовместимые с положениями главы 1 Конституции Российской Федерации о федеративном устройстве, имея в виду, что такие изменения не расходятся с принципом федерализма и проистекающими из него критериями разграничения предметов ведения, нашедших свое отражение в статьях 71, 72 и 73 Конституции Российской Федерации. Не могут эти дополнения и уточнения, в том числе закрепившие в качестве предмета совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов – наряду с защитой семьи, материнства, отцовства и детства – защиту института брака как союза мужчины и женщины, создание условий для достойного воспитания детей в семье, а также для осуществления совершеннолетними детьми обязанности заботиться о родителях, расцениваться в качестве несовместимых со статьями 2, 17, 19, 21, 22, 23 и 38 Конституции Российской Федерации. Предлагаемые положения должны пониматься в строгом соответствии с предписаниями этих статей и не могут применяться в противоречии с ними. Как указал
3.2. Глава 3 Конституции Российской Федерации дополняется и рядом положений, которые на конституционном уровне закрепляют, что минимальный размер оплаты труда гарантируется государством не менее величины прожиточного минимума трудоспособного населения в целом по Российской Федерации. Формируется система пенсионного обеспечения граждан на основе принципов всеобщности, справедливости и солидарности поколений, и поддерживается ее эффективное функционирование, осуществляется индексация пенсий не реже одного раза в год в порядке, установленном федеральным законом. В соответствии с федеральным законом гарантируются обязательное социальное страхование, адресная социальная поддержка граждан и индексация социальных пособий и иных социальных выплат (статья 75, части 5, 6 и 7). 19 Гарантированность индексации пенсий, пособий и иных социальных выплат согласуется с неоднократно выраженными правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, который неизменно подчеркивал, что индексация представляет собой основную антиинфляционную меру, направленную на защиту социальных выплат от обесценивания в связи с повышением уровня цен, а предоставление социальных выплат предполагает установление механизма их индексации (Постановление от 19 июня 2002 года
3.3. Статья 1 Закона о поправке предусматривает дополнение статьи 79 Конституции Российской Федерации положением о том, что решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, не подлежат исполнению в Российской Федерации. С ним связано дополнение статьи 125 Конституции Российской Федерации, согласно которому
4. Статьей 1 Закона о поправке предусмотрен комплекс изменений в главы 4–7 Конституции Российской Федерации, касающихся организации, функционирования и взаимодействия федеральных органов государственной власти – Президента Российской Федерации, Государственной Думы, Совета Федерации, Правительства Российской Федерации, судов. Основополагающее значение для оценки соответствующих изменений имеют положения Конституции Российской Федерации, провозглашающие цель утверждения гражданского мира и согласия (преамбула), правовой и демократический характер Российского государства, чья обязанность – признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина как высшей ценности (статья 1, часть 1; статья 2). Реализация этих положений требует согласованного функционирования органов государственной власти исходя из органического единства системы таких органов, которое вытекает из статьи 3 (часть 1) Конституции Российской Федерации о многонациональном народе Российской Федерации – носителе суверенитета и единственном источнике власти и находит отражение в положениях ее статьи 5 (часть 3) о единстве системы государственной 22 власти как одной из основ федеративного устройства. Этому служит и разграничение полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, а также между органами государственной власти, с тем чтобы действовал механизм взаимных сдержек и противовесов (статья 10; статья 11, часть 1, Конституции Российской Федерации). Отступление от этих начал не отвечало бы конституционному предназначению государственной власти, не обеспечивало бы необходимой устойчивости государственно-правовых институтов и ставило бы под угрозу стабильность конституционного строя России как демократического правового государства. Развитие и конкретизация конституционно-правовых основ организации, компетенции и деятельности отдельных федеральных органов государственной власти осуществляются не главами 1 и 2 Конституции Российской Федерации, а положениями ее глав 4 «Президент Российской Федерации», 5 «Федеральное Собрание», 6 «Правительство Российской Федерации» и 7 «Судебная власть и прокуратура», которые могут быть изменены конституционным законодателем. Конкретизация принципа разделения властей и других основ конституционного строя, касающихся статуса федеральных органов государственной власти, в указанных главах Конституции Российской Федерации допускает различные варианты и предполагает высокую степень дискреции конституционного законодателя в регулировании организации, полномочий и деятельности Президента Российской Федерации, Государственной Думы, Совета Федерации, Правительства Российской Федерации и судов.
4.1. Изменения, касающиеся конституционного статуса Президента Российской Федерации, его полномочий и гарантий его деятельности, предусмотренные статьями 80 (часть 2), 82 (часть 2), 83 (пункты «а», «б», «б1», «в1», «д», «д1», «е», «е1», «е3», «е4», «е5», «ж», «и»), 921 и 93 Конституции Российской Федерации, согласуются с природой и принципами института президентства, положением Президента Российской Федерации как главы государства в системе органов государственной власти, характером его взаимоотношений с федеральными органами государственной власти, направлены на обеспечение самостоятельного и ответственного осуществления Президентом Российской Федерации принадлежащих ему конституционных полномочий. При этом указание на то, что Президент Российской Федерации осуществляет общее руководство Правительством Российской Федерации (статья 83, пункт «б», Конституции Российской Федерации в предлагаемой редакции), во взаимосвязи с положением о том, что
4.2. Изменения в регулировании конституционного статуса и полномочий Совета Федерации и Государственной Думы в статьях 95 (части 2, 3, 5 и 6), 100 (часть 3), 102 (пункты «е», «ж», «з», «и», «к», «м» части 1), 103 (пункты «а», «а1», «г1», «д», «з» части 1) и 1031 Конституции Российской Федерации согласуются с принципами народовластия и федеративного устройства, которыми обусловлена двухпалатная структура Федерального Собрания, призванная отразить разные стороны народного представительства, и не противоречат проистекающим из основ конституционного строя принципам разделения полномочий между федеральными органами государственной власти и их взаимодействия (их взаимоотношений). При увеличении числа представителей Российской Федерации, назначаемых Президентом Российской Федерации, в составе Совета Федерации, а также предоставлении Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности или досрочно в случае его отставки, полномочий сенатора Российской Федерации (статья 95, пункты «б», «в» части 2, Конституции Российской Федерации в предлагаемой редакции) явное численное преобладание в Совете Федерации представителей от субъектов Российской Федерации сохраняется, что не дает оснований поставить под сомнение федеративную основу двухпалатной модели российского парламентаризма. Согласно предлагаемой Законом о поправке редакции статей 83 (пункт «е3») и 102 (пункт «л» части 1) Конституции Российской Федерации 26 Совет Федерации уполномочен прекращать по представлению Президента Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом полномочия Председателя Конституционного Суда Российской Федерации, заместителя Председателя Конституционного Суда Российской Федерации и судей Конституционного Суда Российской Федерации, Председателя Верховного Суда Российской Федерации, заместителей Председателя Верховного Суда Российской Федерации и судей Верховного Суда Российской Федерации, председателей, заместителей председателей и судей кассационных и апелляционных судов в случае совершения ими поступка, порочащего честь и достоинство судьи, а также в иных предусмотренных федеральным конституционным законом случаях, свидетельствующих о невозможности осуществления судьей своих полномочий. В настоящее время Конституция Российской Федерации ни в главах 1 и 2, ни в главе 7 «Судебная власть и прокуратура» не закрепляет конкретного порядка прекращения полномочий судей, определяя лишь, что полномочия судьи могут быть прекращены или приостановлены не иначе как в порядке и по основаниям, установленным федеральным законом (статья 121, часть 2). Наделение соответствующими полномочиями Совета Федерации и Президента Российской Федерации не может рассматриваться как несовместимое со статьей 10 Конституции Российской Федерации, гарантирующей самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти, и с конституционной природой судебной власти в демократическом правовом государстве, принимая во внимание, что в соответствующей процедуре участвуют Президент Российской Федерации и законодательная власть в лице Совета Федерации и она во всяком случае не допускает немотивированного и ничем не обоснованного прекращения полномочий судей, предполагая установление федеральным конституционным законом оснований и порядка такого прекращения. 27 Законом о поправке вводится институт конституционного контроля, осуществляемого Конституционным Судом Российской Федерации по запросу Президента Российской Федерации в отношении принятых в порядке, предусмотренном статьями 107 (части 2 и 3) и 108 (часть 2) Конституции Российской Федерации, законов до их подписания Президентом Российской Федерации (статья 125, пункт «а» части 51). Данные изменения направлены на обеспечение верховенства и высшей юридической силы Конституции Российской Федерации (статья 1, часть 1; статья 4, часть 2; статья 15, части 1 и 2), на разрешение возможных конституционных споров между Федеральным Собранием и Президентом Российской Федерации и тем самым на создание – в рамках дискреции конституционного законодателя – одного из механизмов сдержек и противовесов, а потому не могут расцениваться как несовместимые с принципами разделения властей и самостоятельности соответствующих органов.
4.3. Изменения в регулирование элементов конституционного статуса Правительства Российской Федерации, установленных статьями 110 (части 1 и 3), 111 (части 1, 2, 3 и 4), 112, 114 (пункты «в», «в1», «в2», «е1»–«е6» части 1), 115 (части 1 и 3) и 117 (части 3–6), согласуются с местом Правительства Российской Федерации в системе органов государственной власти, характером его функций и взаимоотношений с другими федеральными органами государственной власти, позволяют обеспечить своевременное формирование Правительства Российской Федерации, определяют механизмы сдержек и противовесов при выражении недоверия Правительству Российской Федерации или отказе ему в доверии Государственной Думой.
5. Ряд изменений, предусмотренных статьей 1 Закона о поправке, касается главы 7 «Судебная власть и прокуратура» Конституции Российской Федерации. 28
5.1. Так, согласно предлагаемой редакции статьи 118 (часть 3) Конституции Российской Федерации судебную систему Российской Федерации составляют
5.2. Дополнение Законом о поправке статей 118 (часть 2), 126 и 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации указанием на арбитражное судопроизводство как отдельный вид судопроизводства, наряду в том числе с гражданским и административным, также не вступает в противоречие с положениями глав 1 и 2 Конституции Российской Федерации, поскольку исходит из наличия в судебной системе Российской Федерации арбитражных судов, решения которых по делам, являющимся по своей правовой природе гражданскими и административными, принимаются и проверяются, в том числе Верховным Судом Российской Федерации, в особом процессуальном порядке, обусловленном прежде всего субъектным составом и связанной с ним спецификой предмета такого рода споров. Это дополнение не расходится с принципом самостоятельности судебной власти (статья 10 Конституции Российской Федерации) и не ограничивает гарантированную статьями 18 и 46 Конституции Российской Федерации судебную защиту прав и свобод. Статью 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации предлагается дополнить указанием на то, что полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и иных федеральных 29 судов устанавливаются не только федеральным конституционным законом, но и Конституцией Российской Федерации, а порядок осуществления гражданского, арбитражного, административного и уголовного судопроизводства регулируется также соответствующим процессуальным законодательством. Это корреспондирует статьям 71 (пункт «о»), 125 и 126 Конституции Российской Федерации и направлено на уточнение системы правового регулирования судоустройства и судопроизводства, что служит целям реализации положений глав 1 и 2 Конституции Российской Федерации.
5.3. На уточнение функций высших органов судебной власти – Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации – направлено изменение Законом о поправке статей 125 и 126 Конституции Российской Федерации. В статье 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации вводится дополнительное условие подачи жалобы на нарушение конституционных прав и свобод граждан – исчерпание всех других внутригосударственных средств судебной защиты. Последовательное обжалование гражданином решения суда по крайней мере в апелляционном и кассационном порядке и лишь затем обращение в
5.4. Статья 1 Закона о поправке предусматривает дополнение статьи 129 Конституции Российской Федерации указанием на основные функции прокуратуры Российской Федерации, чем обеспечивается закрепление ее места в механизме обеспечения законности в соответствии со статьей 15 (часть 2) Конституции Российской Федерации. В главы 4, 5 и 7 Конституции Российской Федерации вносятся изменения, в соответствии с которыми меняется порядок назначения прокуроров. В частности, Генеральный прокурор Российской Федерации и его заместители, прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются на должность после консультаций с Советом Федерации и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации, тогда как в настоящее время согласно Конституции Российской Федерации Генеральный прокурор Российской Федерации и его заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации, а прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются на должность Президентом Российской Федерации по представлению Генерального прокурора Российской Федерации, согласованному с субъектами Российской Федерации. Данные изменения не могут расцениваться как несовместимые с принципами федеративного устройства, поскольку эти 32 принципы не предполагают обязательного непосредственного участия субъектов Российской Федерации в формировании федеральных органов государственной власти, к которым относится прокуратура Российской Федерации, и поскольку новая процедура предусматривает участие в решении соответствующих кадровых вопросов Совета Федерации как палаты Федерального Собрания, представляющей прежде всего субъекты Российской Федерации. Они также не могут рассматриваться как ставящие под сомнение независимость деятельности прокуратуры Российской Федерации в рамках ее компетенции и как нарушающие принцип разделения властей.
6. Отдельная группа изменений положений глав 3–7 Конституции Российской Федерации, предусмотренная статьей 1 Закона о поправке, касается конституционного закрепления требований к лицам, замещающим должности Президента Российской Федерации, сенатора Российской Федерации, депутата Государственной Думы, Уполномоченного по правам человека, Председателя Правительства Российской Федерации, заместителя Председателя Правительства Российской Федерации, федерального министра, иного руководителя федерального органа исполнительной власти, руководителя федерального государственного органа, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), судьи, прокурора (статья 77, часть 3; статья 78, часть 5; статья 81, части 2, 3 и 31; статья 95, часть 4; статья 97, часть 1; статья 103, пункт «е» части 1; статья 110, часть 4; статья 119; статья 129, часть 2, Конституции Российской Федерации в предлагаемой редакции).
6.1. Указанные лица не должны иметь гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина 33 Российской Федерации на территории иностранного государства. Президентом Российской Федерации может стать только гражданин Российской Федерации, не имеющий и не имевший ранее гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Однако требование к кандидату на должность Президента Российской Федерации об отсутствии у него гражданства иностранного государства не распространяется на граждан Российской Федерации, ранее имевших гражданство государства, которое было принято или часть которого была принята в Российскую Федерацию в соответствии с федеральным конституционным законом, и постоянно проживавших на территории принятого в Российскую Федерацию государства или территории принятой в Российскую Федерацию части государства. Всем указанным лицам в порядке, установленном федеральным законом, запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации. Для Президента Российской Федерации устанавливается повышенное требование к сроку постоянного проживания в Российской Федерации – не менее 25 лет. Для замещения должностей высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), сенатора Российской Федерации, депутата Государственной Думы, Уполномоченного по правам человека, судьи вводится требование о постоянном проживании в Российской Федерации. Для замещения должностей высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), руководителя 34 федерального государственного органа, сенатора Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации, заместителя Председателя Правительства Российской Федерации, федерального министра, иного руководителя федерального органа исполнительной власти вводится требование о достижении тридцатилетнего возраста. Предусматривается возможность установления федеральным законом дополнительных требований к высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), к судьям судов Российской Федерации. При этом в перечень предметов ведения Российской Федерации включено установление ограничений для замещения государственных и муниципальных должностей, должностей государственной и муниципальной службы, в том числе ограничений, связанных с наличием гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, а также ограничений, связанных с открытием и наличием счетов (вкладов), хранением наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации (статья 71, пункт «т», Конституции Российской Федерации в предлагаемой редакции). Конкретные условия замещения перечисленных в Конституции Российской Федерации публичных должностей и требования к лицам, их замещающим, не должны противоречить статьям 1, 3, 4, 5, 6, 10, 11, 16, 19, 32 и 62 Конституции Российской Федерации. Вводимые Законом о поправке предписания направлены на защиту суверенитета Российской Федерации, а в части возрастных требований обусловлены необходимостью наличия у претендента на соответствующую 35 должность определенного жизненного опыта.
6.2. Еще одно предлагаемое ограничение для занятия должности Президента Российской Федерации предполагает, что одно и то же лицо не может занимать ее более двух сроков, тогда как в настоящее время статья 81 (часть 3) Конституции Российской Федерации связывает этот запрет с двумя сроками подряд. Введение этого – нового по содержанию – требования, направленного на упрочение гарантий периодической сменяемости Президента Российской Федерации, не может рассматриваться как несовместимое с положениями глав 1 и 2 Конституции Российской Федерации. Предусматривая более 40 ограничительные в сравнении с действующими правила такой сменяемости, Закон о поправке вместе с тем установил на конституционном уровне гарантии Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение полномочий не в связи с отрешением от должности (статьи 921 и 93; статья 95, пункт «б» части 2, Конституции Российской Федерации), что явно и недвусмысленно подтверждает принципиальное намерение конституционного законодателя обеспечить в конституционной практике периодическую сменяемость лиц, занимающих должность Президента Российской Федерации. В то же время конституционный законодатель предусмотрел в статье 81 (часть 31) Конституции Российской Федерации в предлагаемой редакции, что положение ее статьи 81 (часть 3), ограничивающее число сроков, в течение которых одно и то же лицо может занимать должность Президента Российской Федерации, применяется к лицу, занимавшему и (или) занимающему должность Президента Российской Федерации, без учета числа сроков, в течение которых оно занимало и (или) занимает эту должность на момент вступления в силу поправки к Конституции Российской Федерации, вносящей соответствующее ограничение, и не исключает для него возможности занимать должность Президента Российской Федерации в течение сроков, допустимых указанным положением, а в части 6 статьи 3 Закона о поправке – что установленное статьей 81 (части 3 и 31) Конституции Российской Федерации в редакции данного Закона регулирование допустимого числа сроков, в течение которых одно и то же лицо может занимать должность Президента Российской Федерации, не препятствует лицу, занимавшему и (или) занимающему должность Президента Российской Федерации на момент вступления указанной поправки в силу, участвовать в качестве кандидата на выборах Президента Российской Федерации после включения указанной редакции в текст Конституции Российской Федерации на 41 установленное поправкой допустимое число сроков, вне зависимости от числа сроков, в течение которых указанное лицо занимало и (или) занимает эту должность на момент вступления данной поправки в силу. Первое из этих положений носит общий характер, равно по юридической силе положению статьи 81 (часть 3) Конституции Российской Федерации, которое применяется с его учетом, и фактически определяет порядок вступления в силу изменения статьи 81 (часть 3) Конституции Российской Федерации, усиливающего (ужесточающего) предусмотренное ею ограничение. Второе конкретизирует его применительно к правоотношениям, сложившимся на момент возможного вступления соответствующих положений статьи 81 Конституции Российской Федерации в силу. При этом они выступают, по существу, переходными положениями по отношению к изменению статьи 81 (часть 3) Конституции Российской Федерации. Такое регулирование объективно расширяет возможности конкретных лиц, к которым на день возможного вступления его в силу оно будет относиться, занимать в случае избрания на должность Президента Российской Федерации как больше двух сроков, так и больше двух сроков подряд. Решение о предельном числе сроков полномочий (сроков полномочий подряд), в течение которых возможно занятие должности главы государства с республиканской формой правления одним лицом (в том числе в качестве переходных положений), всегда является, по существу, вопросом выбора баланса между различными конституционными ценностями. С одной стороны, конституционная характеристика демократического правового государства предполагает, хотя и не предопределяет, установление в этом аспекте достаточно жестких ограничений. С другой стороны, конституционный принцип народовластия подразумевает возможность реализации народом права избрать на свободных выборах то лицо, которое он посчитает наиболее 42 достойным должности главы государства, притом что его определение в рамках электоральной конкуренции всегда остается за избирателями, а наличие у лица статуса действующего главы государства отнюдь не предрешает победы на выборах, поскольку другие кандидаты могут ограничиваться обнародованием своих программ и критикой действующего главы государства, а последний объективно связан необходимостью предъявить результаты своей деятельности за прошедший период. На фоне этого базового баланса конституционный законодатель может учитывать и конкретно-исторические факторы принятия соответствующего решения, в том числе степень угроз для государства и общества, состояние политической и экономической систем и т.п. В то же время если в Основном Законе вопрос о предельном числе сроков полномочий (сроков полномочий подряд), в течение которых возможно занятие должности главы государства, решен таким образом, что соответствующие ограничения не предусматриваются или редуцируются, в том числе в качестве переходных положений в связи с изменением их регулирования, то это решение – с тем чтобы гарантировать реализацию конституционно-правовых характеристик государства как демократического, правового, имеющего республиканскую форму правления, – должно в любом случае сопровождаться другими институциональными гарантиями. К таковым относятся прежде всего развитый парламентаризм, реальная многопартийность, наличие политической конкуренции, эффективная модель разделения властей, снабженная системой сдержек и противовесов, а также обеспечение прав и свобод независимым правосудием, включая деятельность Конституционного Суда Российской Федерации. Закон о поправке существенно расширяет возможности Федерального Собрания в сфере формирования исполнительной власти и контроля (например, новые пункты «к», «м» части 1 статьи 102, новые пункты «а1», 43 «г1» части 1 статьи 103, новая статья 1031 Конституции Российской Федерации), совершенствуя тем самым конституционную модель разделения властей. При этом Государственная Дума приобретает более устойчивые позиции в системе сдержек и противовесов в связи с сокращением случаев, когда она подлежит обязательному роспуску (часть 4 статьи 111 и часть 4 статьи 117 Конституции Российской Федерации в редакции данного Закона). Никоим образом не затрагиваются в негативном аспекте многопартийность и политическая конкуренция, притом что за последнее десятилетие в едином комплексе развития законодательной основы политико-партийных и избирательных отношений в Российской Федерации были предприняты меры, направленные на их укрепление. Соответственно, в Конституции Российской Федерации вопрос о числе сроков, в течение которых одно лицо может занимать должность Президента Российской Федерации, может быть решен по-разному. В ее главах 1 и 2, равно как и в главе 9, не имеется положений, которые могли бы опровергнуть возможность такого решения, которое предлагается реализовать в статье 81 (части 3 и 31) Конституции Российской Федерации и в части 6 статьи 3 Закона о поправке. Например, запрет присвоения власти в Российской Федерации (статья 3, часть 4, Конституции Российской Федерации) во всяком случае не относится к ситуации, когда лицо избирается, пусть неоднократно и подряд, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Конституционному законодателю также не может быть отказано в дискреции, даже усиливая (ужесточая) предусмотренное статьей 81 (часть 3) Конституции Российской Федерации ограничение числа сроков, допустить возможность (с учетом этого и других изменений Конституции Российской Федерации) преодоления – в качестве переходной меры – ранее установленных ограничений. 44 Указание в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 5 ноября 1998 года
7. Статьей 1 Закона о поправке предусмотрены изменения в конституционное регулирование организации и функционирования местного самоуправления. В главы 4 «Президент Российской Федерации» (статья 80, часть 2) и 8 «Местное самоуправление» (статья 132, часть 3) Конституции Российской Федерации включены положения о единой системе публичной власти и о вхождении в эту систему органов местного самоуправления. 46 Также предлагается указать в статье 132 (часть 3) Конституции Российской Федерации, что органы местного самоуправления и органы государственной власти осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории. Принцип единой системы публичной власти, хотя и не нашел буквального закрепления в главе 1 Конституции Российской Федерации, вместе с тем имплицитно следует из конституционных положений о соединении многонационального народа Российской Федерации общей судьбой на своей земле, сохранении исторически сложившегося государственного единства и возрождении суверенной государственности России (преамбула), о Российской Федерации – России как демократическом федеративном правовом государстве с республиканской формой правления (статья 1), о единственном источнике власти – многонациональном народе Российской Федерации, являющемся носителем суверенитета, который распространяется на всю территорию России, и осуществляющем свою власть непосредственно и через органы государственной власти и органы местного самоуправления (статья 3, части 1 и 2; статья 4, часть 1), во взаимосвязи с указанием на установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (статья 72, пункт «н» части 1). Категория «единая система публичной власти» производна, таким образом, от основополагающих понятий «государственность» и «государство», означающих политический союз (объединение) многонационального российского народа. Общая суверенная власть данного политического союза распространяется на всю территорию страны и функционирует как единое системное целое в конкретных организационных формах, определенных Конституцией Российской Федерации (статьи 5, 10, 11 и 12). Следовательно, органы местного самоуправления, которые согласно статье 47 12 Конституции Российской Федерации не входят в систему органов государственной власти, указанных в ее статьях 10 и 11, во всяком случае входят в единую систему публичной власти политического союза (объединения) многонационального российского народа. Иное, в частности, влекло бы нарушение государственного единства Российской Федерации и означало бы неприменимость к местному самоуправлению базовых конституционно-правовых характеристик Российского государства (статья 1, часть 1, Конституции Российской Федерации), что является конституционно-правовым нонсенсом. В своем функциональном предназначении единство публичной власти выражается и в том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления (статьи 2 и 18 Конституции Российской Федерации), что во всяком случае предполагает согласованное действие различных уровней публичной власти как единого целого во благо граждан. Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал на конституционные основы единства публичной власти в Российской Федерации и объективную необходимость взаимодействия с органами местного самоуправления органов государственной власти субъекта Российской Федерации, призванных создавать условия для обеспечения устойчивого и комплексного социально-экономического развития в пределах всей территории данного субъекта Российской Федерации, как на достаточное основание для участия органов государственной власти в законодательном регулировании порядка формирования органов местного самоуправления, а также для участия выборных лиц местного сообщества, учета их мнения в рамках процедуры замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской 48 Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) (постановления от 24 декабря 2012 года