1. Статьями 1 и 2 Федерального закона от 20 июля 2012 года № 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента» в федеральные законы от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» и от 19 мая 1995 года № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» был внесен ряд изменений и дополнений. В частности, статья 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» была дополнена пунктом 6, согласно которому под некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, в данном Федеральном законе понимается российская некоммерческая организация, которая получает денежные средства и иное имущество от иностранных государств, их государственных органов, международных и иностранных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства либо уполномоченных ими лиц и (или) от российских юридических лиц, получающих денежные средства и иное имущество от указанных источников (за исключением открытых акционерных обществ с государственным участием и их дочерних обществ) (далее – иностранные источники), и которая участвует, в том числе в интересах иностранных источников, в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской 4 Федерации (абзац первый); некоммерческая организация, за исключением политической партии, признается участвующей в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, если независимо от целей и задач, указанных в ее учредительных документах, она участвует (в том числе путем финансирования) в организации и проведении политических акций в целях воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также в формировании общественного мнения в указанных целях (абзац второй); к политической деятельности не относится деятельность в области науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, социальной поддержки и защиты граждан, защиты материнства и детства, социальной поддержки инвалидов, пропаганды здорового образа жизни, физической культуры и спорта, защиты растительного и животного мира, благотворительная деятельность, а также деятельность в области содействия благотворительности и добровольчества (абзац третий). Пункт 7 статьи 32 того же Федерального закона был дополнен абзацем вторым, согласно которому некоммерческая организация, намеревающаяся после государственной регистрации осуществлять свою деятельность в качестве некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, обязана до начала осуществления такой деятельности подать в уполномоченный орган заявление о включении ее в предусмотренный пунктом 10 статьи 131 данного Федерального закона реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента. Статья 29 Федерального закона «Об общественных объединениях» была дополнена частью шестой, в соответствии с которой общественное объединение, намеревающееся после государственной регистрации получать денежные средства и иное имущество от иностранных источников, которые указаны в пункте 6 статьи 2 Федерального закона «О некоммерческих 5 организациях», и участвовать в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, обязано до начала участия в указанной политической деятельности подать в орган, принявший решение о государственной регистрации данного общественного объединения, заявление о включении его в предусмотренный пунктом 10 статьи 131 Федерального закона «О некоммерческих организациях» реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента; такое общественное объединение ежеквартально представляет в федеральный орган государственной регистрации сведения, предусмотренные абзацем восьмым части первой данной статьи. Федеральным законом от 12 ноября 2012 года № 192-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» глава 19 КоАП Российской Федерации была дополнена статьей 19.34, часть 1 которой предусматривает, что осуществление деятельности некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, не включенной в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей, на юридических лиц – от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей.
1.1. Конституционность пункта 6 статьи 2, пункта 7 статьи 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях» и части 1 статьи 19.34 КоАП Российской Федерации оспаривается Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, обратившимся в
1.2. Конституционность положений пункта 6 статьи 2 и пункта 7 статьи 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях», части шестой статьи 29 Федерального закона «Об общественных объединениях», а также статей 1 и 2 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента» оспаривает гражданка Л.Г.Кузьмина – руководитель межрегионального общественного фонда содействия развитию гражданского общества «ГОЛОС – Поволжье», в отношении которой прокурором Самарского района города Самары 26 апреля 2013 года было вынесено предостережение о недопустимости использования фондом средств от иностранных источников и участия в выработке решений органов государственной власти и законодательных инициатив, в том числе в процессе выборов и референдумов, а также в иной политической деятельности без регистрации в качестве иностранного агента. Законность указанного предостережения, которое было ей вручено 2 июля 2013 года, Л.Г.Кузьмина обжаловала в Самарский районный суд города Самары, который решением от 29 августа 2013 года, оставленным без изменения апелляционным определением Самарского областного суда от 18 октября 2013 года, в удовлетворении заявленных требований отказал. Как было установлено судами, межрегиональный общественный фонд содействия развитию гражданского общества «ГОЛОС – Поволжье» создан и 11 действует согласно своему уставу в целях становления правового государства и развития гражданского общества, практического обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан, привлечения их к участию в избирательном процессе, повышения заинтересованности в результатах выборов, а следовательно, может участвовать в проведении политических акций в целях воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой государственной политики, а также в формировании общественного мнения в указанных целях, т.е. заниматься политической деятельностью. Исходя из этого и учитывая, что в 2012 году данный общественный фонд финансировался из Фонда в поддержку демократии «ГОЛОС», который, в свою очередь, получал денежные средства от иностранных источников, суды пришли к выводу, что у прокурора имелись основания для вынесения предостережения.
1.3. В связи с наличием в уставе некоммерческого учреждения «Муравьевский парк устойчивого природопользования» положений, свидетельствующих о декларировании участия в политической деятельности, и получением финансирования из зарубежных источников его президенту С.М.Смиренскому прокурором Тамбовского района Амурской области 30 апреля 2013 года вынесено предостережение о недопустимости нарушения возглавляемым им некоммерческим учреждением Федерального закона «О некоммерческих организациях», а также предупреждение о том, что в случае неисполнения требований, изложенных в предостережении, он может быть привлечен к уголовной ответственности в соответствии со статьей 3301 УК Российской Федерации. Заявление С.М.Смиренского о признании указанного предостережения незаконным решением Тамбовского районного суда Амурской области от 29 июля 2013 года, оставленным без изменения апелляционным определением Амурского областного суда от 4 октября 2013 года, оставлено без удовлетворения с указанием на то, что предостережение прокурора не может 12 рассматриваться как нарушающее права и свободы заявителя, поскольку имело своей целью предотвратить нарушение законодательства и не содержало суждений о незаконности названных в нем положений устава некоммерческого учреждения «Муравьевский парк устойчивого природопользования» и о недопустимости получения финансирования от иностранных источников, не создавало препятствий к осуществлению им уставной деятельности и не возлагало на него дополнительных обязанностей. При этом судами было установлено, что в феврале – марте 2013 года данным некоммерческим учреждением были получены денежные средства от Международного фонда охраны журавлей (США), а опубликование на его официальном сайте письма, содержащего адресованную гражданам просьбу поставить подписи в поддержку обращения к губернатору Амурской области о закрытии весенней охоты, было расценено в качестве политической акции, организованной с целью воздействия на принятие государственными органами решений, а также формирования соответствующих общественных настроений. Гражданин С.М.Смиренский просит признать не соответствующими Конституции Российской Федерации положения пункта 6 статьи 2 и пункта 7 статьи 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях», а также статьи 2 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента».
1.4. Конституционность тех же законоположений оспаривает гражданин В.П.Юкечев – директор некоммерческого партнерства «Институт развития прессы – Сибирь», которому прокурором Ленинского района города Новосибирска 24 апреля 2013 года было вынесено предостережение на том основании, что в пункте 2.1.1 устава данной некоммерческой организации, получившей в 2012 году финансовые средства от иностранных источников, 13 упоминается возможность ведения политической деятельности в виде содействия развитию гражданского общества в Российской Федерации. Ленинский районный суд города Новосибирска, отказывая решением от 10 июня 2013 года в удовлетворении заявления В.П.Юкечева о признании указанного предостережения незаконным, исходил из того, что предостережение прокурора нельзя отнести к действиям, нарушающим права и свободы лица, которому оно направлено; в данном предостережении содержится лишь разъяснение о необходимости подать заявление в уполномоченный орган о включении некоммерческого партнерства «Институт развития прессы – Сибирь» в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, до начала политической деятельности, которая сама по себе запрещенным видом деятельности не является. Оставляя решение Ленинского районного суда города Новосибирска без изменения, судебная коллегия по гражданским делам Новосибирского областного суда в апелляционном определении от 12 сентября 2013 года вместе с тем посчитала необходимым исключить из мотивировочной части решения суда первой инстанции указание на то, что из положений устава некоммерческого партнерства вытекает фактическое декларирование возможности его участия в политической деятельности.
1.5. Как утверждают заявители по настоящему делу, оспариваемые ими законоположения не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 13 (части 1–4), 19 (части 1 и 2), 21 (часть 1), 29 (части 1 и 3), 30 (часть 1), 32 (часть 1), 45, 46 (части 1 и 2), 49, 51 и 55 (часть 3), по следующим основаниям: выделяя среди некоммерческих организаций те, которые выполняют функции иностранного агента, и позволяя идентифицировать их в качестве специальных субъектов правоотношений, эти законоположения создают условия для дискриминации некоммерческих организаций, необоснованно и за рамками конституционно значимых целей ограничивают права членов некоммерческих организаций, получающих финансирование от иностранных 14 источников, на объединение, свободное выражение своих убеждений, участие в управлении делами государства, посягают на само существо права на объединение, свободу деятельности общественных объединений на основе конституционных принципов идеологического многообразия и равенства общественных объединений, приводя к утрате их основного содержания; устанавливают адресованное некоммерческим организациям требование заявлять о себе как об организации – иностранном агенте, что является свидетельствованием против самих себя и влечет для них более сложные правила деятельности и отчетности, в том числе в части контрольных мер, а также означает признание того, что осуществляемая ими деятельность противоречит интересам государства и общества, и при этом позволяют признавать некоммерческую организацию иностранным агентом во внесудебном порядке единоличным решением сотрудника органа юстиции либо прокуратуры; не содержат ясного и непротиворечивого определения содержащихся в них понятий и тем самым создают предпосылки для их неоднозначного толкования и произвольного применения; допускают возможность привлечения к административной ответственности должностных лиц (руководителей) некоммерческих организаций, осуществляющих функции иностранного агента и не включенных в специальный реестр, и применения к ним несоразмерных и несправедливых санкций, в том числе за деяния, имевшие место до вступления в силу федеральных законов от 20 июля 2012 года № 121-ФЗ и от 12 ноября 2012 года № 192-ФЗ.
1.6. В силу статей 36, 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»
2. Право каждого на объединение, как следует из статьи 30 (часть 1) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 1 (часть 1), 2, 13, 17 (часть 1), 29 (части 1 и 3) и 32 (часть 1), относится к базовым ценностям общества и государства, основанным на принципах господства права и демократии, и включает право в условиях признаваемого идеологического и политического многообразия свободно создавать объединения для защиты своих интересов и выражения своих мнений и убеждений, в том числе в целях участия в управлении делами государства, а также свободу деятельности общественных объединений, что согласуется с положениями Всеобщей декларации прав человека (пункт 1 статьи 20), Международного пакта о гражданских и политических правах (пункт 1 статьи 22) и Конвенции о защите прав человека и основных свобод (пункт 1 статьи 11) о праве каждого на свободу объединения (ассоциации) с другими. Традиционными формами реализации данного конституционного права являются создание и деятельность политических партий, религиозных объединений, профессиональных союзов, а также иных объединений, посредством которых граждане получают возможность на основе общих идей и взглядов совместными усилиями добиваться тех или иных социально- экономических, политических, культурных, научных, природоохранных и других целей, вследствие чего на государстве лежит конституционная 18 обязанность признания за объединениями граждан необходимой правосубъектности, в том числе в качестве юридического лица, без которой их деятельность во многом лишалась бы своего смысла. На такое понимание подлинной природы права на объединение ориентирует публичную власть и прецедентная практика Европейского Суда по правам человека, неоднократно отмечавшего в своих решениях, что в контексте статьи 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод возможность создания юридического лица с целью совместной деятельности в сфере, представляющей взаимный интерес, является одним из важнейших аспектов свободы объединения, имеющим конвенционное значение; отказ в предоставлении статуса юридического лица, а равно необоснованные ограничения нормальной деятельности объединения – юридического лица приводят к сокращению коллективных организационных возможностей и означают вмешательство в свободу ассоциаций, несовместимое с обязательствами государств – участников Конвенции (постановления от 17 февраля 2004 года по делу «Горжелик (Gorzelik) и другие против Польши», от 1 февраля 2007 года по делу «Рамазанова (Ramazanova) и другие против Азербайджана», от 10 июня 2010 года по делу «Свидетели Иеговы» в Москве и другие против России» и др.). Исходя из этого и принимая во внимание, что регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина в соответствии с Конституцией Российской Федерации находятся в ведении Российской Федерации (статья 71, пункт «в») и осуществляются путем принятия федеральных законов (статья 76, часть 1), федеральный законодатель не только вправе, но и обязан на основе Конституции Российской Федерации и с учетом положений международно-правовых актов, являющихся согласно ее статье 15 (часть 4) составной частью правовой системы Российской Федерации, определять порядок реализации гражданами Российской Федерации права на объединение. При этом осуществляемое федеральным законодателем регулирование – в силу предписания статьи 18 Конституции Российской 19 Федерации, согласно которому права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность публичной власти и обеспечиваются правосудием, – должно предусматривать надлежащие условия для учреждения, создания и регистрации объединений, определять их правовое положение, включая условия приобретения статуса юридического лица, с тем чтобы граждане, объединившись, имели возможность эффективно отстаивать свои права и законные интересы (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 декабря 2004 года
3. Осуществляя регулирование общественных отношений, возникающих в связи с реализацией гражданами права на объединение, созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией общественных объединений, федеральный законодатель определил в Федеральном законе «Об общественных объединениях» содержание данного права, которое, согласно части первой его статьи 3, включает в себя право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей, право вступать в существующие общественные объединения либо воздерживаться от вступления в них, а также право беспрепятственно выходить из общественных объединений, и регламентировал в Федеральном законе «О некоммерческих организациях», как следует из пункта 1 его статьи 1, правовое положение, порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации некоммерческих организаций (включая общественные объединения) как юридических лиц, формирования и использования имущества некоммерческих организаций, права и обязанности их учредителей (участников), основы управления некоммерческими организациями и возможные формы их поддержки органами государственной власти и органами местного самоуправления.
3.1. Некоммерческие организации, как это закреплено в статье 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях», не имеют в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли и не 21 распределяют ее между своими участниками (пункт 1); они могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ (пункт 2); формами (разновидностями) таких организаций могут быть общественные или религиозные организации (объединения), общины коренных малочисленных народов Российской Федерации, казачьи общества, некоммерческие партнерства, учреждения, автономные некоммерческие организации, социальные, благотворительные и иные фонды, ассоциации и союзы, а также другие формы, предусмотренные для некоммерческих организаций федеральными законами (пункт 3). Согласно пункту 6 той же статьи особую группу некоммерческих организаций, безотносительно к их формам (разновидностям), образуют некоммерческие организации, выполняющие функции иностранного агента, под которыми понимаются российские некоммерческие организации, получающие денежные средства и иное имущество от иностранных государств, их государственных органов, международных и иностранных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства либо уполномоченных ими лиц и (или) от российских юридических лиц, получающих денежные средства и иное имущество от указанных источников (за исключением открытых акционерных обществ с государственным участием и их дочерних обществ), и участвующие, в том числе в интересах иностранных источников, в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации; при этом некоммерческая организация, за исключением политической партии, признается участвующей в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, если независимо от целей и задач, указанных в ее учредительных 22 документах, она участвует (в том числе путем финансирования) в организации и проведении политических акций в целях воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также в формировании общественного мнения в указанных целях. При оценке конституционности приведенных законоположений необходимо прежде всего учитывать, что используемое в них понятие некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, относится – принимая во внимание специальную оговорку федерального законодателя – только к предмету регулирования Федерального закона «О некоммерческих организациях», в силу чего не может интерпретироваться посредством отождествления с юридическими характеристиками налоговых, страховых, таможенных и иных агентов, закрепленными в других законодательных актах различной отраслевой принадлежности. Признание конкретных российских некоммерческих организаций выполняющими функции иностранного агента, объективно обусловленное тем, что они реально вовлечены в установленную названным Федеральным законом систему правоотношений, связанных с получением денежных средств и иного имущества от иностранных источников, имеет своим предназначением их идентификацию в качестве специфического субъекта политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, и не означает указания на исходящую от данных организаций угрозу тем или иным государственным и общественным институтам, даже если они действуют по поручению и (или) в интересах соответствующих иностранных источников, а потому любые попытки обнаружить в словосочетании «иностранный агент», опираясь на сложившиеся в советский период и, по существу, утратившие свое значение в современных реалиях стереотипы, отрицательные контексты лишены каких-либо конституционно- правовых оснований. 23 В условиях, когда Российская Федерация, как это прямо следует из преамбулы Конституции Российской Федерации, не мыслит себя вне мирового сообщества, получение российскими некоммерческими организациями, принимающими участие в политической деятельности, иностранного финансирования – по смыслу правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 22 июня 2010 года
3.2. В соответствии с абзацем вторым пункта 7 статьи 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях» и частью шестой статьи 29 Федерального закона «Об общественных объединениях» некоммерческая организация (общественное объединение), намеревающаяся после государственной регистрации получать денежные средства и иное имущество от иностранных источников и участвовать в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, обязана до начала участия в политической деятельности подать в уполномоченный орган заявление о включении ее в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента. Устанавливая эту обязанность, федеральный законодатель руководствовался необходимостью обеспечения прозрачности (открытости) финансовой (имущественной) составляющей деятельности некоммерческих организаций, имеющих намерение участвовать в политической деятельности на территории Российской Федерации с целью оказания влияния на принимаемые государственными органами решения и проводимую ими государственную политику. Такая деятельность как по содержанию, так и по последствиям, на наступление которых она рассчитана, не ограничивается собственными (внутренними) нуждами некоммерческой организации, а со всей очевидностью затрагивает как публично-правовые интересы в целом, так и права и свободы всех граждан, поскольку именно они в силу статьи 18 Конституции Российской Федерации определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Исходя из этого возложение на некоммерческие организации, получающие иностранное финансирование и участвующие в политической 29 деятельности на территории Российской Федерации, обязанности в уведомительном порядке заявить о себе в качестве некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, по смыслу статей 2, 18, 24 (часть 2), 29 (часть 4) и 30 (часть 1) Конституции Российской Федерации, не может рассматриваться как несовместимое с конституционными целями и ценностями, поскольку оно направлено на обеспечение информированности всех заинтересованных лиц об участии иностранных субъектов (государств, организаций или индивидов) в денежной и (или) иной материальной поддержке некоммерческих организаций, принимающих участие в политической деятельности, имеющей целью оказание воздействия на содержание решений органов государственной власти и проводимую ими государственную политику, а также на формирование соответствующего общественного мнения. Учитывая, что получение некоммерческими организациями денежных средств и иного имущества от иностранных источников не исключает возможности их использования для оказания влияния на государственные органы Российской Федерации в интересах таких источников, законодательное выделение некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, согласуется также с положениями Конституции Российской Федерации о суверенной государственности России и о признании носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации ее многонационального народа (преамбула; статья 3, часть 1). Не противоречит приведенное правовое регулирование и европейским правовым стандартам (рекомендациям), акцентирующим внимание на прозрачности и подотчетности неправительственных организаций как важнейшем условии их правомерной (законной) деятельности. Так, согласно Основополагающим принципам статуса неправительственных организаций в Европе (приняты Решением Комитета Министров Совета Европы 16 апреля 2003 года) в целях отражения различий в финансовых и иных видах 30 поддержки, получаемой неправительственными организациями, в дополнение к правосубъектности они могут пользоваться различным статусом в соответствии с национальным законодательством (пункт 5), допускающим – с учетом того, что возможность таких организаций привлекать финансирование не является безусловной и может быть предметом регулирования для защиты целевых категорий лиц, – установление как единых правил, так и некоторых различий относительно привлечения денежных средств из национальных источников или из-за рубежа, в том числе в части, касающейся требований отчетности. В этом аспекте выделение российским законодателем некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, не противоречит указанным Основополагающим принципам, тем более имея в виду, что они прямо предусматривают обязанность неправительственных организаций по требованию жертвователей предоставлять им достаточно подробные отчеты об использовании пожертвований, с тем чтобы продемонстрировать выполнение связанных с ними условий (пункт 61). Обязанность некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, подать заявление о включении в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, не препятствует получению ею – как в виде денежных средств, так и в виде того или иного имущества – финансовой поддержки от зарубежных и международных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства. Не лишается она и возможности участия в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, и тем самым не ставится в дискриминационное положение по сравнению с некоммерческими организациями, не получающими иностранного финансирования. Следовательно, возложение на некоммерческую организацию, выполняющую функции иностранного агента, обязанности до начала политической деятельности подать заявление о включении в соответствующий реестр направлено лишь на дополнительное обеспечение 31 прозрачности (открытости) деятельности такой организации и не препятствует ей ходатайствовать о получении финансирования и получать его как от иностранных, так и от российских источников, а равно не означает дифференцированного отношения к некоммерческим организациям, участвующим в политической деятельности, в зависимости от целей, форм и методов этой деятельности. Более того, само по себе получение некоммерческой организацией финансирования от иностранных источников и наличие у нее потенциальной возможности заниматься политической деятельностью на территории Российской Федерации не являются основанием для признания ее выполняющей функции иностранного агента. Обязанность официально принять на себя соответствующий статус посредством направления в уполномоченный орган заявления о своем включении в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, возникает у некоммерческой организации только тогда, когда она действительно намерена после получения денежных средств или иного имущества от иностранных источников принимать участие в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации. При этом в силу презумпции законности и добросовестности деятельности некоммерческих организаций данная обязанность должна реализовываться в уведомительном порядке – исходя из самостоятельной оценки некоммерческой организацией собственных намерений – до начала осуществления политической деятельности. Иная трактовка абзаца второго пункта 7 статьи 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях» и части шестой статьи 29 Федерального закона «Об общественных объединениях», предполагающая, что обязанность подачи заявления о включении в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, распространяется на все некоммерческие организации, имеющие возможность осуществлять политическую деятельность на территории Российской Федерации, означала 32 бы, что любая такая организация, получившая денежные средства или иное имущество от иностранных источников, автоматически подпадает под понятие некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, поскольку ни одна из некоммерческих организаций не лишена возможности заниматься политической деятельностью. Однако такая трактовка не согласуется с логикой рассматриваемого законодательного регулирования, которое имеет своим предназначением выделение некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, не только по признаку их иностранного финансирования, но и в качестве специального субъекта политической деятельности, целенаправленно участвующего в политических акциях, рассчитанных на оказание воздействия на принимаемые государственными органами решения и проводимую ими государственную политику, а также в формировании общественного мнения в указанных целях. В случае если органы юстиции или прокуратуры полагают, что та или иная некоммерческая организация необоснованно уклоняется от подачи заявления о включении в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, они вправе вынести ей в целях устранения допущенных, по их мнению, нарушений требований абзаца второго пункта 7 статьи 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях» и части шестой статьи 29 Федерального закона «Об общественных объединениях» письменное предупреждение (подпункт 5 пункта 5 статьи 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях») или прокурорское предостережение (статья 251 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации»), имея при этом в виду, что обязанность представления доказательств, свидетельствующих о намерении некоммерческой организации участвовать в политической деятельности или о реальном участии в таковой, лежит на них как компетентных представителях государственной власти. 33 Подтверждением наличия намерений участвовать в политической деятельности на территории Российской Федерации могут быть учредительные, программные и иные официальные документы некоммерческой организации, публичные выступления ее руководителей (должностных лиц), содержащие призывы к принятию, изменению или отмене тех или иных государственных решений, уведомления о проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий или пикетирования, направленные данной некоммерческой организацией в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления, подготовка и выдвижение законодательных инициат
3.3. Как неоднократно указывал
3.4. Таким образом, взаимосвязанные положения пункта 6 статьи 2, абзаца второго пункта 7 статьи 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях» и части шестой статьи 29 Федерального закона «Об общественных объединениях» не противоречат Конституции Российской Федерации, поскольку, выделяя некоммерческие организации, выполняющие функции иностранного агента, и устанавливая их обязанность до начала осуществления политической деятельности подать в уполномоченный орган заявление о включении в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, данные законоположения по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования: направлены на обеспечение прозрачности (открытости) деятельности некоммерческих организаций, получающих денежные средства и иное имущество от иностранных источников и участвующих в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, в целях оказания воздействия – прямого или опосредованного (путем формирования общественного мнения) – на принимаемые государственными органами решения и проводимую ими государственную политику, не предполагают государственного вмешательства в определение предпочтительного содержания и приоритетов такой деятельности и не означают негативную законодательную оценку некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента; устанавливают уведомительный порядок включения некоммерческих организаций в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, и не препятствуют некоммерческим организациям свободно изыскивать и получать денежные средства и иное имущество как от иностранных, так и от российских источников и использовать их для 41 организации и проведения политической деятельности, в том числе в интересах иностранных источников; исходят из презумпции законности и добросовестности деятельности некоммерческих организаций и не лишают их права на судебную защиту от необоснованных требований органов юстиции или прокуратуры о подаче заявления о включении – при наличии намерения участвовать в политической деятельности или в случае участия в ней – в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, возлагая в этой связи бремя доказывания необходимости подачи такого заявления на соответствующие государственные органы.
4. Определяя порядок реализации гражданами права на объединение и закрепляя правила создания и деятельности общественных объединений и других некоммерческих организаций, федеральный законодатель, как это следует из статей 15 (часть 2), 17 (части 1 и 3), 18, 45 (часть 1), 55 (часть 3), 71 (пункты «а», «в», «о»), 72 (пункты «б», «к» части 1) и 76 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи, вправе предусматривать за нарушение устанавливаемых в данной сфере предписаний (норм) административную ответственность, следуя при этом универсальным принципам юридической ответственности, которые имеют общеправовое значение и по своей сути относятся к основам конституционного правопорядка. Как неоднократно подчеркивал
4.1. Согласно статье 1.7 КоАП Российской Федерации, конкретизирующей предписание статьи 54 (часть 1) Конституции Российской Федерации, закон, устанавливающий или отягчающий административную ответственность за административное правонарушение или иным образом ухудшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, обратной силы не имеет. Из этого следует, что осуществление некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента и не включенной в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, политической деятельности должно влечь наступление административной ответственности на основании части 1 статьи 19.34 КоАП Российской Федерации – во взаимосвязи с пунктом 6 статьи 2 и пунктом 7 статьи 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях» – только в том случае, когда соответствующее деяние (действие, бездействие) имело место после вступления в силу Федерального закона от 12 ноября 2012 года № 192- ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», т.е. после 24 ноября 2012 года, а 44 значит, применение данной нормы в системе действующего законодательного регулирования конституционно оправдано лишь тогда, когда и получение некоммерческой организацией денежных средств (иного имущества) от иностранных источников, и ее участие в политической деятельности имели место после указанной даты. В противном случае на лиц, привлекаемых к ответственности за предусмотренное частью 1 статьи 19.34 КоАП Российской Федерации административное правонарушение, в нарушение конституционного запрета обратной силы закона, устанавливающего ответственность, возлагались бы правовые обременения, которые они заведомо не могли учитывать, вступая в правоотношения, регулировавшиеся иным образом, т.е. эти лица оказывались бы в положении стороны, обязанной предвидеть последствия своих действий (бездействия), не только соотнося их с действующим административно-деликтным законодательством, но и принимая во внимание возможность его изменения. Кроме того, поскольку часть 1 статьи 19.34 КоАП Российской Федерации предназначена для административно-правовой охраны установленного порядка деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, уяснение признаков состава административного правонарушения, закрепленного в данной норме, невозможно вне связи с положениями абзаца второго пункта 7 статьи 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях», из которого с очевидностью следует, что до начала политической деятельности такие некоммерческие организации обязаны лишь подать заявление о своем включении в соответствующий реестр (аналогичные требования содержатся и в части шестой статьи 29 Федерального закона «Об общественных объединениях»). Это означает, что осуществление некоммерческой организацией, в том числе общественным объединением, получающей денежные средства и иное имущество от иностранных источников, политической деятельности после предварительной подачи ею заявления о включении в реестр некоммерческих 45 организаций, выполняющих функции иностранного агента, но по каким-либо не зависящим от нее причинам не включенной уполномоченным органом в соответствующий реестр, не образует объективной стороны состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 19.34 КоАП Российской Федерации. Иное не только не отвечало бы задачам законодательства об административных правонарушениях (статья 1.2 КоАП Российской Федерации), но и, открывая возможности для необоснованного применения административного принуждения, приводило бы к нарушению Конституции Российской Федерации, ее статей 1 (часть 1), 15 (часть 2), 18, 19 (часть 1), 30 (часть 1) и 55 (часть 3). Таким образом, положение части 1 статьи 19.34 КоАП Российской Федерации, закрепляющее признаки состава предусмотренного ею административного правонарушения, не противоречит Конституции Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования оно не предполагает наступление административной ответственности за осуществление некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, политической деятельности на территории Российской Федерации после подачи в установленном порядке в уполномоченный орган заявления о своем включении в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, и не допускает привлечения к административной ответственности должностных лиц и юридических лиц за действия (бездействие), образующие признаки объективной стороны состава данного административного правонарушения, но имевшие место до установления административной ответственности за их совершение.
4.2. Вопрос о конституционности положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, закрепляющих размеры, в том числе минимальные, административных штрафов за отдельные административные правонарушения, неоднократно ставился перед Конституционным Судом Российской Федерации, который в постановлениях 46 от 17 января 2013 года
1. Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры
11. Фонд «Евримаж» при Совете Европы
12. Объединенный институт ядерных исследований
13. Межгосударственный фонд гуманитарного сотрудничества государств – участников Содружества Независимых Государств. Как мы видим, в этот список входят авторитетные международные организации, которых трудно заподозрить в злонамеренном желании оказать негативное воздействие на неокрепшие души россиян и тем более на уверенных в непогрешимости своих решений представителей государственной власти. Вместе с тем согласно оспоренным законоположениям, несмотря на то, что государство санкционировало получение гранта (иностранного источника финансирования), получатель гранта – некоммерческая организация может быть признана организацией, выполняющей функции «иностранного агента» со всеми вытекающими отсюда административными санкциями.
2. Организация Объединенных Наций по промышленному развитию
3. Комиссия Европейских сообществ
3.1. Согласно пункту 6 статьи 2 данного Федерального закона особую группу некоммерческих организаций образуют некоммерческие организации, выполняющие функции иностранного агента. Под некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, в данном Федеральном законе понимается российская некоммерческая организация, которая получает денежные средства и иное имущество от иностранных государств, их государственных органов, международных и иностранных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства либо уполномоченных ими лиц и (или) от российских юридических лиц, получающих денежные средства и иное имущество от указанных источников (за исключением открытых акционерных обществ с государственным участием их дочерних обществ), и которая участвует, в том числе в интересах иностранных источников, в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации (абзац первый пункта 6 статьи 2); Некоммерческая организация, за исключением политической партии, признается участвующей в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, если независимо от целей и задач, указанных в ее учредительных документах, она участвует (в том числе путем финансирования) в организации и проведении политических акций в целях воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также в формировании общественного мнения в указанных целях. Согласно пункту 6 статьи 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» (в редакции Федерального закона от 20 июля 2012 года № 121-ФЗ) «иностранным агентом» считается российская некоммерческая организация, которая получает денежные средства и иное имущество от 63 иностранных источников (в том числе от иностранных государств, их государственных органов, международных и иностранных организаций) и которая участвует, в том числе в интересах иностранных источников, в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации. По смыслу данного положения закона деятельность некоммерческой организации в интересах иностранного донора не является обязательным элементом понятия «иностранный агент», о чем свидетельствуют слова «в том числе». Однако, по смыслу закона, самого факта зарубежного финансирования достаточно для признания российской некоммерческой организации, участвующей в «политической деятельности», «иностранным агентом». Вместе с тем согласно статье 13 (часть 4) Конституции Российской Федерации «общественные объединения равны перед законом», а, следовательно, дискриминация кого-либо из них вступает в противоречие с требованиями основного закона. Однако положения пункта 6 статьи 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» отступают от этого принципа, закрепляя неравенство некоммерческих организаций, включая общественные объединения, в зависимости от источников их финансирования. При этом сам по себе факт финансирования некоммерческих организаций из «иностранных источников», как и факт участия таких некоммерческих организаций в «политической деятельности», не является противозаконным. Статья 13 (часть 5) Конституции Российской Федерации запрещает создание и деятельность только таких общественных объединений, «цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни».
3.2. Более того, хорошо известна практика предоставления международными и иностранными организациями по перечню, 64 утвержденному Правительством Российской Федерации, грантов российским некоммерческим организациям. При этом грантами признаются денежные средства и иное имущество в случае, если их передача (получение) удовлетворяет следующим условиям: а) гранты предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основах российским физическим лицам, некоммерческим организациям иностранными и международными организациями и объединениями по перечню таких организаций, утверждаемому Правительством Российской Федерации, на осуществление конкретных программ в области образования, искусства, культуры, науки, физической культуры и спорта, охраны здоровья, охраны окружающей среды, социального обслуживания малоимущих и социально незащищенных категорий граждан, защиты прав и свобод человека и гражданина, развития гражданского общества, предусмотренных законодательством Российской Федерации; б) гранты предоставляются на условиях, определяемых грантодателем, с обязательным предоставлением грантодателю отчета о целевом использовании гранта. Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 28 июня 2008 года № 485 (в редакции постановлений от 22 марта 2009 года № 252 и от 2 августа 2010 года № 585) в этот список входят:
4. Как неоднократно отмечал
5. Согласно статье 21 Конституции Российской Федерации достоинство личности охраняется государством. Ничто не может быть основанием для его умаления. Признание человеческого достоинства в качестве универсальной и абсолютной, охраняемой государством конституционной ценности является важнейшей характеристикой правового статуса личности. Неслучайно авторы соответствующих исследований характеризуют право на человеческое достоинство как сердцевину, ядро основных прав и свобод человека и гражданина, указанных в главе 2 Конституции Российской Федерации. В связи с этим принципиально положение Конституции Российской Федерации о том, что именно государство обязано охранять достоинство личности и не допускать ни при каких обстоятельствах его умаления. Данное требование Конституции Российской Федерации носит императивный характер, что исключает возможность усмотрения государства в зависимости от политической или иной конъюнктуры, и означает признание публичного обязательства охранять достоинство личности от любых форм унижения со стороны кого бы то ни было (включая само государство), гарантировать, что личность в ее взаимоотношениях с государством выступает не как объект государственной деятельности, а как равноправный субъект (абзац второй пункта 4 мотивировочной части 71 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 3 мая 1995 года
6. С учетом изложенного принципиальное значение имеют положения статьи 13 (части 1, 3 и 4) Конституции Российской Федерации, согласно которым в Российской Федерации признаются идеологическое и политическое многообразие и равенство общественных объединений перед законом, а также статьи 30 (часть 1) Конституции Российской Федерации, гарантирующей свободу деятельности общественных объединений. Во взаимосвязи со статьями 19 (часть 1), 28, 29 (части 1, 3 и 4), 31, 32 (часть 1) и 33 Конституции Российской Федерации они позволяют сделать вывод, что некоммерческие организации (включая общественные объединения), получающие денежные средства от иностранных источников, вправе участвовать в политической деятельности на одних и тех же юридических условиях вне зависимости от их отношения к принимаемым органами государственной власти решениям и проводимой ими политике. Из этого исходит и Всеобщая декларация прав человека, согласно которой каждый человек имеет право на свободу убеждений и на свободное выражение их (статья 19); при этом он должен обладать данным правом, без какого бы то ни было различия. В том числе в отношении характера политических и иных убеждений (статья 2). Схожим образом и Международный пакт о гражданских и политических правах признает, что каждый человек имеет право беспрепятственно придерживаться своих мнений и свободно выражать их (пункты 1 и 2 статьи 19). Комитет по правам человека, опираясь на положения статьи 22 Международного пакта о гражданских и политических правах, отмечает, что право на свободу ассоциации не только связано с правом создания ассоциаций, но и гарантирует право беспрепятственного осуществления ассоциацией своей деятельности, особо подчеркивая, что существование и деятельность ассоциаций, в том числе тех, которые мирным путем 73 пропагандируют идеи, не обязательно положительно воспринимаемые правительством или большинством населения, есть краеугольный камень демократического общества (Соображения от 31 октября 2006 года относительно Сообщения № 1274/2004 «Виктор Корнеенко и др. против Беларуси»). На необходимость соблюдения в отношении некоммерческих организаций принципов демократического плюрализма обращается внимание и в Рекомендации CM/REC (2007) 14 Комитета Министров государств – членов Совета Европы «О правовом статусе неправительственных организаций в Европе» (принята на заседании 10 октября 2007 года), ориентирующей государства на то, что неправительственные организации должны иметь возможность свободно осуществлять свои задачи при условии, что и задачи, и средства их достижения соответствуют требованиям демократического общества (пункт 11), а также заниматься исследованиями, обучением и пропагандой по вопросам, которые являются предметом общественных дебатов, независимо от того, совпадает ли их позиция с политикой правительства или же требует изменения законодательства (пункт 12). Однако оспоренные законоположения не отвечают вышеуказанным требованиям, а поэтому не соответствуют статьям 13 (части 1, 3 и 4), 19 (часть 1), 21 (часть 1), 29 (часть 1) и 30 (часть 1) Конституции Российской Федерации, принципам политического и идеологического плюрализма, свободы деятельности общественных объединений и их равенства перед законом, охраны государством достоинства личности. В заключение хотелось бы сказать следующее. В преамбуле Международного пакта о гражданских и политических правах закреплено, что признание достоинства, присущего всем членам человеческого сообщества, является основой свободы, справедливости и всех неотъемлемых прав личности. Данное положение не является какой-либо правовой абстракцией или недостижимым идеалом – это органическая основа развития 74 гражданского общества. В связи с этим невольно пришли на память конституционно значимые сентенции умеренного либерала Павла Петровича Кирсанова: «Без чувства собственного достоинства, без уважения к самому себе… нет никакого прочного основания общественному благу, общественному зданию»2. 2 См. подробнее: Тургенев И.С. Отцы и дети. ПСС. Т. 8. М.; Л.: «Наука», 1964.
7. Организация Черноморского экономического сотрудничества
8. Программа ООН по окружающей среде
9. Программа развития ООН 65