1. Согласно пункту 18 части 1 статьи 14 и пункту 14 части 1 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции, действовавшей до вступления в силу Федерального закона от 29 декабря 2014 года № 458-ФЗ) к вопросам местного значения городского поселения относится организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, а к вопросам местного значения муниципального района – организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.
1.1. Конституционность названных законоположений оспаривает администрация муниципального образования «Нерюнгринский район», на которую решением Нерюнгринского городского суда Республики Саха (Якутия) от 12 сентября 2014 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 17 ноября 2014 года, по иску прокурора города Нерюнгри Республики Саха (Якутия) была возложена обязанность ликвидировать несанкционированную свалку бытовых отходов на участке земель лесного фонда, расположенных на территории данного муниципального образования (первоначально иск был предъявлен к администрации входящего в состав данного муниципального района городского поселения «Поселок Беркакит»). Определением Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 23 3 апреля 2015 года отказано в передаче кассационной жалобы ответчика для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции. При принятии этих решений суды исходили из того, что в силу пункта 18 части 1 статьи 14 и пункта 14 части 1 статьи 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения муниципального района относится организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, а потому, если собственника данных бытовых отходов установить невозможно, именно органы местного самоуправления соответствующего муниципального образования обязаны осуществлять ликвидацию несанкционированной свалки бытовых отходов, расположенной на его территории, в том числе на землях лесного фонда. Довод ответчика о том, что обязанность по организации сбора и вывоза бытовых отходов с земельного участка, относящегося к землям лесного фонда и находящегося в федеральной собственности, должна быть возложена на государственное казенное учреждение Республики Саха (Якутия) «Нерюнгринское лесничество», был отвергнут судами как основанный на неверном толковании норм действующего законодательства. При этом, как указал Нерюнгринский городской суд Республики Саха (Якутия) в вынесенном по заявлению администрации муниципального образования «Нерюнгринский район» определении от 2 декабря 2015 года со ссылкой на Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 13 октября 2015 года
1.2. В силу статей 3, 36, 43, 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», конкретизирующих статью 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, Конституционный 5 Суд Российской Федерации принимает к рассмотрению жалобы граждан и их объединений, в том числе муниципальных образований, на нарушение конституционных прав и свобод законом, если придет к выводу, что оспариваемые законоположения, примененные в конкретном деле заявителя, рассмотрение которого завершено в суде, затрагивают конституционные права и свободы граждан и что имеется неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли эти законоположения Конституции Российской Федерации; в случае, если правовой акт, конституционность которого оспаривается, был отменен или утратил силу, начатое Конституционным Судом Российской Федерации производство может быть прекращено, за исключением случаев, когда акт продолжает применяться к правоотношениям, возникшим в период его действия. Как следует из принятых в отношении заявителя судебных решений, при возложении на него обязанности по ликвидации несанкционированного складирования отходов суды исходили из того, что картографическими данными подтверждено размещение отходов на территории, принадлежащей именно муниципальному образованию «Нерюнгринский район», а значит, необходимость устранения выявленного загрязнения вытекает из взаимосвязанных положений пункта 18 части 1 статьи 14 и пункта 14 части 1 статьи 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». При определении предмета рассмотрения по настоящему делу
2. Конституция Российской Федерации, исходя из понимания местного самоуправления как одной из основ конституционного строя Российской Федерации, являющейся демократическим правовым государством, признает и гарантирует самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий и предусматривает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (статья 12). В развитие этих положений Конституция Российской Федерации закрепляет, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением непосредственно и через представительство в органах местного самоуправления вопросов местного значения (статья 130); органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, решают иные вопросы местного значения, а также могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (статья 132); местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, а также запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (статья 133). По смыслу приведенных положений, рассматриваемых во взаимосвязи с иными нормами Конституции Российской Федерации, местное самоуправление 8 по своему конституционно-правовому статусу является обязательной на всей территории Российской Федерации формой публично-территориальной самоорганизации населения и одновременно представляет собой неотъемлемую часть единого механизма управления делами государства, в рамках которого органы местного самоуправления на началах взаимодействия и согласованного функционирования с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации участвуют в конституционно закрепленных пределах в осуществлении на соответствующей территории функций демократического правового и социального государства. Соответственно, конституционное предназначение местного самоуправления, приоритет которого – решение социально-экономических задач в пределах муниципального образования как территории совместной жизнедеятельности населения, определяется, вместе с тем, целями наиболее эффективной реализации вытекающих из статей 2, 7 (часть 1) и 9 (часть 1) Конституции Российской Федерации задач по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина, созданию условий для достойной жизни и свободного развития человека, использованию и охране земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; органы же местного самоуправления, будучи организационно-правовым выражением власти местного сообщества как первичного субъекта права на местное самоуправление, призваны обеспечивать в рамках полномочий, возложенных на местное самоуправление в соответствии с Конституцией Российской Федерации, реализацию воли населения городских, сельских поселений и других территорий, на которых оно осуществляется, на основе обеспечения баланса общегосударственных, региональных и местных интересов.
2.1. Конституция Российской Федерации, определяя в качестве предметной сферы деятельности местного самоуправления, осуществление которого должно носить законный характер (статья 15, часть 2), решение 9 вопросов местного значения (статья 130, часть 1), исходит из того, что все вопросы, относящиеся к вопросам непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, могут и должны решать именно органы местного самоуправления, а не органы государственной власти (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 года
2.2. При реализации правотворческих задач в сфере регулирования общих принципов организации местного самоуправления, включая установление правовых основ компетенции муниципальных образований, законодатель, обладающий достаточно широкой свободой усмотрения, призван при наполнении вопросов местного значения конкретным содержанием учитывать как объективные обстоятельства развития местного самоуправления, включая социально-культурные, финансово-экономические, организационные и иные институциональные факторы публично-территориальной самоорганизации населения, так и необходимость наиболее эффективной реализации на местном уровне задач, которые ставит перед собой государство в области социального, экономического, экологического, культурного и иного развития. При этом, однако, он не может действовать произвольно – принимаемые им решения во всяком случае должны быть согласованы с конституционными основами разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации и обеспечивать осуществление возложенных на местное самоуправление публичных задач с использованием необходимых источников доходов. Одновременно законодатель, будучи связан вытекающим из конституционного принципа равенства всех перед законом требованием формальной определенности правовых норм, должен стремиться к тому, чтобы компетенция муниципальных образований была определена ясным, четким и непротиворечивым образом, в том числе с точки зрения используемой законодателем юридической терминологии, а соответствующее правовое регулирование позволяло бы разграничить вопросы местного значения, решение которых возложено на органы местного самоуправления, и вопросы государственного значения, решение которых возложено на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также обеспечивало бы взаимосогласованную регламентацию полномочий органов местного самоуправления нормативными правовыми актами различной отраслевой принадлежности. 11 Иное, как указал
3. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает государственные гарантии осуществления местного самоуправления в Российской Федерации, а также общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы его организации (преамбула). К общим принципам организации местного самоуправления, получившим закрепление в этом Федеральном законе, относятся и правовые основы компетенции муниципальных образований, включая определение вопросов местного значения, их дифференциацию по видам муниципальных образований, установление полномочий органов местного самоуправления по решению таких вопросов и их прав, связанных с решением вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, а также определение порядка и условий наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В числе вопросов местного значения муниципального района Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ранее действовавшей редакции указывал организацию утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов (пункт 14 части 1 статьи 15), а в нынешней редакции – участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих 12 муниципальных районов; среди вопросов местного значения городского поселения до 1 января 2015 года называлась организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, а после указанной даты – участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору) и транспортированию твердых коммунальных отходов (пункт 18 части 1 статьи 14), при этом на межселенных территориях и территориях сельских поселений данный вопрос, по смыслу взаимосвязанных положений частей 3 и 4 статьи 14 и части 2 статьи 15 данного Федерального закона, подлежит разрешению органами местного самоуправления соответствующего муниципального района.
3.2. Анализ отнесенных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к ведению муниципальных районов вопросов в сфере обращения с отходами в их сопоставлении с вопросами в той же сфере, закрепленными за городскими округами, свидетельствует – во взаимосвязи с федеральными законами «Об охране окружающей среды» (пункт 2 статьи 7) и «Об отходах производства и потребления» (пункт 2 статьи 8) – о том, что законодателем для определения характера участия муниципальных образований этих видов в указанной деятельности использована общая родовая категория «организация» (в прежней редакции) и, соответственно, на муниципальные районы, как и на городские округа, возложена не вся полнота бремени несения затрат по очистке территории муниципального образования от загрязнения бытовыми и промышленными отходами, а именно осуществление мер организационно- властного воздействия, направленных на создание условий для обеспечения эффективности такой очистки. Это тем более относится к действующей редакции рассматриваемых законоположений, где говорится об «участии в организации». Что касается полномочий органов местного самоуправления в области лесных отношений, то, как следует из части 1 статьи 84 Лесного кодекса Российской Федерации, лесное законодательство строится на основе использования единообразного, не дифференцированного по видам муниципальных образований подхода к их определению, предполагающего принятие органами местного самоуправления мер по предотвращению вредного воздействия (включая захламление) на те лесные участки, которые находятся в 17 муниципальной собственности. Осуществление же охраны и защиты лесов, расположенных на землях находящегося в федеральной собственности лесного фонда, без каких-либо специальных оговорок в отношении расположения соответствующих лесных участков на территории муниципального образования того или иного вида закреплено за органами государственной власти субъектов Российской Федерации (пункты 4, 6 и 7 части 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации), исключая случаи, когда такие полномочия Российской Федерации в силу части 2 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации не передаются для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Правила санитарной безопасности в лесах, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июня 2007 года № 414, также предусматривают обеспечение проведения соответствующих санитарно-оздоровительных мероприятий органами местного самоуправления лишь в отношении лесов, расположенных на землях, находящихся в собственности муниципальных образований, а в отношении лесов, расположенных на землях лесного фонда, – уполномоченными федеральными органами исполнительной власти либо органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в частности в отношении земель лесного фонда, осуществление полномочий по защите которых передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с частью 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации (пункт 3). Изложенные в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 13 октября 2015 года
3.3. Как неоднократно подчеркивал
3.4. Таким образом, пункт 18 части 1 статьи 14 и пункт 14 части 1 статьи 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не противоречат Конституции Российской Федерации, поскольку содержащиеся в них положения – по своему конституционно-правовому смыслу в системе правового регулирования – не предполагали и не предполагают возложения на органы местного самоуправления муниципальных районов обязанности по ликвидации за счет средств местного бюджета несанкционированного складирования отходов, размещенных неустановленными лицами на лесных участках в составе земель лесного фонда, расположенных на территории этих муниципальных районов, если органы местного самоуправления таких муниципальных районов не были наделены соответствующими государственными полномочиями. 21
4. В свете сложившихся при рассмотрении конкретного дела с участием администрации муниципального образования «Нерюнгринский район» обстоятельств
1. Оспоренные заявителем положения пункта 18 части 1 статьи 14 и пункта 14 части 1 статьи 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции, действующей с 1 января 2016 года, закрепляют полномочия соответственно поселений и муниципальных районов в области обращения с твердыми коммунальными отходами. Так, к вопросам местного значения муниципальных районов отнесено участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению названных отходов на территориях соответствующих муниципальных районов. Организация данной деятельности в целом является полномочием органов государственной власти субъектов Российской Федерации (подпункты 7–72 пункта 2 статьи 263 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных 27 (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статья 6 Федерального закона «Об отходах производства и потребления»). Закрепление за муниципальными образованиями в качестве вопроса местного значения участия в организации деятельности по обращению с твердыми коммунальными отходами, в целом отнесенной к ведению государственных органов, не может толковаться как законодательное включение в их собственную компетенцию государственных полномочий. Такое закрепление не может толковаться и как наделение муниципальных образований правом (обязанностью) с согласия государственных органов (по их требованию) осуществлять те или иные действия в данной области. Дело в том, что конструкция «участие в организации деятельности» использована законодателем для обозначения отдельного вопроса местного значения. Вопросы же местного значения, согласно статье 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и названным Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Таким образом, упомянутая конструкция в системе действующего правового регулирования представляет собой законодательную рамку, выделяющую в сфере государственной ответственности сектор собственной (неделегированной) компетенции муниципальных образований. Конечно, использование для обозначения собственных полномочий муниципальных образований, имеющих негосударственную природу, конструкции, вводящей муниципальные образования в деятельность государственных органов, не вполне удобно. Она более уместна как средство закрепления за муниципальными образованиями прав по осуществлению действий, выходящих за пределы их собственной компетенции, или как 28 средство обозначения государственных дел, которые могут передаваться органам местного самоуправления в порядке наделения. Это «неудобство» не делает, однако, анализируемую конструкцию саму по себе неконституционной. Законодатель вправе использовать ее там, где полномочия государственных и муниципальных органов тесно переплетены, образуя то, что можно определить как общие дела государства и местного самоуправления, как сферу их совместного ведения. Вместе с тем конструкция «участие в организации деятельности», будучи общей законодательной рамкой, требует своего содержательного наполнения, прежде всего посредством закрепления соответствующих полномочий за органами местного самоуправления, в нашем случае – в области обращения с твердыми коммунальными отходами. Без такого наполнения она не отвечает конституционному критерию определенности, создавая питательную почву для противоречивого, произвольного правоприменения. Причем, еще раз подчеркну, речь идет о необходимости наполнения нашей конструкции собственными муниципальными полномочиями, а не делегированными им государственными полномочиями, хотя предоставление последних также не исключено. Первичное содержательное наполнение обсуждаемой конструкции конкретными полномочиями органов местного самоуправления должно производиться федеральными законами и уставами соответствующих муниципальных образований (часть 11 статьи 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Между тем в базовом Федеральном законе «Об отходах производства и потребления» закреплены те же формулы об «участии в организации деятельности», что и в оспариваемых заявителем законоположениях, без какой-либо их существенной конкретизации. Не закрепляют развернутую систему полномочий органов местного самоуправления, позволяющую им эффективно участвовать в интересах жителей в организации деятельности по обращению с твердыми 29 коммунальными отходами, в том числе в части ликвидации несанкционированного складирования отходов, и иные федеральные законы. Это притом что согласно Европейской хартии местного самоуправления предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными (пункт 4 статьи 4). Как следствие, после вступления в силу оспоренного регулирования имеют место как случаи отсечения муниципальных органов от полномочий, традиционно ими осуществлявшихся в области обращения с твердыми коммунальными отходами (ранее – бытовыми отходами), так и попытки заставить их делать то, что прямо к их компетенции законодателем не отнесено. С учетом этого Конституционному Суду Российской Федерации следовало бы признать оспоренные заявителем законоположения не соответствующими Конституции Российской Федерации в силу их неопределенности.
2. Конституционному Суду Российской Федерации также следовало бы высказаться о самой модели законодательного разграничения полномочий в области обращения с твердыми коммунальными отходами, в которой муниципальным образованиям отведена исключительно роль второго плана. Не имея оснований для оценки такого распределения полномочий как неконституционного,
3. Судебные постановления, принятые по делу с участием администрации муниципального образования «Нерюнгринский район», основанные на пункте 18 части 1 статьи 14 и пункте 14 части 1 статьи 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в истолковании, расходящемся с их конституционно-правовым смыслом, выявленным в настоящем Постановлении, подлежат пересмотру в установленном порядке, если для этого нет иных препятствий.
4. С учетом вышеизложенного Конституционному Суду Российской Федерации следовало бы признать оспоренные заявителем законоположения не соответствующими Конституции Российской Федерации в силу их неопределенности.
5. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» и на «Официальном интернет-портале правовой 26 информации» (www.pravo.gov.ru). Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».