Заключение КС РФ № 16866-З/2007
Дата: 04.12.2007
============================================================

об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кара- Мурзы Владимира Владимировича на нарушение его конституционных прав положением пункта 31 статьи 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» город Москва 4 декабря 2007 года Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, С.М.Казанцева, А.Л.Кононова, М.И.Клеандрова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, Н.В.Селезнева, А.Я.Сливы, В.Г.Стрекозова, О.С.Хохряковой, Б.С.Эбзеева, В.Г.Ярославцева, заслушав в пленарном заседании заключение судьи Н.С.Бондаря, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» предварительное изучение жалобы гражданина В.В.Кара-Мурзы,

1. Гражданин В.В.Кара-Мурза оспаривает конституционность положения пункта 31 статьи 4 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 25 июля 2006 года № 128-ФЗ), согласно которому не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации, имеющие гражданство 2 иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Как следует из представленных материалов, Таганский районный суд решением от 2 марта 2007 года отказал в удовлетворении искового заявления В.В.Кара-Мурзы об отмене решения Федерального политического совета политической партии «Союз правых сил» от 25 декабря 2006 года, которым он был исключен из списка кандидатов в депутаты Московской областной Думы в связи с наличием у него наряду с гражданством Российской Федерации гражданства Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии. Данное судебное решение оставлено без изменения судебной коллегией по гражданским делам Московского городского суда. В своей жалобе в

2. Конституция Российской Федерации, утверждая в соответствии с волей многонационального народа России незыблемость демократической основы суверенной государственности и признавая Российскую Федерацию демократическим правовым государством, провозглашает свободные выборы высшим непосредственным выражением власти народа (абзац седьмой преамбулы; статья 1, часть 1; статья 3, часть 3) и, соответственно, закрепляет права граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства, в том числе посредством выборов, избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления (статья 32, части 1 и 2). Избирательные права, выступая в качестве элемента конституционного статуса избирателя, в то же время являются элементом публично-правового института выборов, в них воплощаются как личный интерес каждого конкретного избирателя, так и публичный интерес, реализующийся в объективных итогах выборов и формировании на этой основе органов публичной власти (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2004 года

2.1. Как следует из статьи 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации, право быть избранным в органы государственной власти закрепляется именно за гражданами Российской Федерации как лицами, находящимися в особой устойчивой политико-правовой связи с государством. При этом на нормативное содержание пассивного избирательного права может влиять наличие у гражданина Российской Федерации политико-правовой связи с другим государством, т.е. пребывание гражданина Российской Федерации в гражданстве иностранного государства. Конституция Российской Федерации прямо указывает в статье 62 (часть 2) на возможность введения федеральным законом исключений из общего принципа, согласно которому наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства. Из этого исходит и Федеральный закон от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», согласно части первой статьи 6 которого гражданин Российской Федерации, имеющий также иное гражданство, рассматривается Российской Федерацией только как гражданин 5 Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом. Следовательно, Конституция Российской Федерации, предусматривая в статье 62 (часть 2) специальную норму, предполагающую возможность установления федеральным законом особенностей правового положения граждан Российской Федерации, имеющих гражданство иностранного государства, допускает тем самым и возможность специального правового регулирования прав и свобод данной категории граждан Российской Федерации, прежде всего политических прав, включая пассивные избирательные права как институт суверенной государственности, приобретение которых связывается, по общему правилу, с наличием у лица гражданства данного государства. Такой подход согласуется с общепризнанными принципами и нормами международного права, включая Всеобщую декларацию прав человека (статья 21), а также Международный пакт о гражданских и политических правах, статья 25 которого допускает введение обоснованных ограничений права и возможности каждого гражданина быть избранным на периодических выборах, производимых на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей. Из прецедентной практики Европейского Суда по правам человека также следует, что право лица выдвигать свою кандидатуру на выборах, несмотря на его важность, не носит абсолютного характера: поскольку статья 3 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, признавая это право, не конкретизирует его и тем более не дает ему юридического определения, появляются возможности для введения так называемых подразумеваемых ограничений (постановление от 2 марта 1987 года по делу «Матье-Моэн (Mathieu-Mohin) и Клерфейт (Clerfayt) против Бельгии»); соответственно, государства достаточно свободны в рамках своего конституционного строя устанавливать статус 6 парламентариев, включая критерии избираемости (постановление от 1 июля 1997 года по делу «Гитонас (Gitonas) и другие против Греции»). Таким образом, предусмотренное Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» исключение для граждан Российской Федерации, имеющих гражданство иностранного государства, возможности быть избранными в органы государственной власти основано на прямом предписании статьи 62 (часть 2) Конституции Российской Федерации и соотносится с юридически обязательными общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. Устанавливая соответствующее ограничение, федеральный законодатель исходил из того, что оно обусловлено такой конституционно значимой целью, как необходимость защиты основ конституционного строя Российской Федерации (статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации).

2.2. В соответствии со статьями 1 (часть 1), 3 (части 1, 2 и 3), 5 (часть 3), 10, 11, 66, 72, 73, 77 (часть 1), 134 и 136 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации как демократическом федеративном правовом государстве с республиканской формой правления федеральный парламент и парламенты субъектов Российской Федерации являются органами народного представительства, выразителями интересов и воли народа (соответственно народа России и народа субъекта Российской Федерации), осуществляющими законодательную власть; особым положением парламента и его функциями как законодательного (представительного) органа государственной власти обусловлены его самостоятельность в системе разделения властей и независимость его членов от чьих бы то ни было указаний (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 2002 года

3. Таким образом, пункт 31 статьи 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в части, предусматривающей запрет избрания граждан Российской Федерации, имеющих гражданство иностранного государства, в органы государственной власти, не содержит неопределенности и не может рассматриваться как нарушающий конституционные права и свободы заявителя. Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,


ОПРЕДЕЛИЛ:

1. Отказ в рассмотрении жалобы гражданина В.В. Кара-Мурзы представляется абсолютно необоснованным и произвольным. Утверждение Конституционного Суда о недопустимости данной жалобы прямо противоречит требованиям статей 96, 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", который предусматривает лишь два условия допустимости жалобы: закон должен затрагивать конституционные права и свободы граждан и должен быть применен или подлежать применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон. 9 Наличие обоих указанных условий подтверждено материалами, приложенными к жалобе, соответствует фабуле дела и, более того, признается самим Конституционным Судом в описательной части отказного определения. Именно на основании оспариваемых положений закона заявитель был исключен из списка кандидатов в депутаты Московской областной Думы. Именно на основании тех же норм суды общей юрисдикции отказали заявителю в удовлетворении его жалобы. То есть оспариваемые в Конституционном Суде положения закона были применены в его конкретном деле. Отсутствуют также какие-либо претензии к заявителю по поводу несоблюдения формальных требований к обращению и прилагаемым документам, которые могли бы явиться основанием к отказу в приеме его жалобы. Конституционный Суд употребил тезис об отсутствии неопределенности оспариваемого положения, что, однако, не соответствует ситуации конституционного спора и само по себе не может являться аргументом для отказа в его разрешении. Гораздо больше резонов говорить как раз о вполне определенном противоречии указанного положения Конституции Российской Федерации. Наконец, утверждение, что оспариваемое положение закона не может рассматриваться как нарушающее конституционные права и свободы, представляется явно не соответствующим действительности с точки зрения классической логики и здравого смысла. Вполне очевидно из материалов жалобы, что именно прямой законодательный запрет, который оспаривает заявитель, явился единственной причиной его исключения из списков кандидатов в депутаты представительного органа Московской области и лишил его возможности реализовать свое пассивное избирательное право, провозглашенное Конституцией Российской Федерации. При этом

2. Попытка обоснования Конституционным Судом лишения пассивного избирательного права - в данном случае лишения граждан Российской Федерации, имеющих иное (двойное) гражданство, права избираться в представительные органы власти не только не соответствует, по нашему мнению, духу конституционных принципов, основам конституционного строя, понятию демократического правового государства, но и прямо противоречит конституционному регулированию данного права. Несомненно, что избирательные права представляют основу политических прав и свобод и правового статуса гражданина в целом. Именно через свободные периодические выборы реализуется идея демократии, принцип народовластия и легитимация органов государственной власти и местного самоуправления (статья 3 Конституции Российской Федерации). В силу этой особой важности избирательных прав для основы конституционного строя вообще всякая возможность их ограничения должна быть оговорена исключительно на конституционном уровне и иметь убедительное и ясное основание, о чем свидетельствует и текст Конституции Российской Федерации. Провозглашая избирательные права граждан Российской Федерации, статья 32 Конституции Российской Федерации предусматривает лишь два случая, когда право избирать и быть избранным не может быть реализовано гражданами: если они были признаны судом недееспособными или содержатся в местах лишения свободы по приговору суда. Для обоих этих исключительных случаев имеются вполне очевидные причины - объективное ограничение свободы выбора вследствие психических недостатков недееспособного лица либо режима отбывания лишения свободы, который 11 сам по себе препятствует свободе волеизъявления и реализации права выставлять свою кандидатуру на выборах. Знаменательно, что в обоих случаях ограничение права основывается на судебном решении, что придает ему характер ясного и бесспорного основания. При этом не могут быть ограничены в избирательных правах ни лица, находящиеся под стражей до вступления в силу приговора, ни осужденные к иным наказаниям, не связанным с лишением свободы, то есть ограничения избирательного права не связываются с упреком в совершении уголовного преступления, а лишь с режимом отбывания лишения свободы. Очевидно, что введение лишения избирательных прав как самостоятельной меры уголовного или иного вида наказания за совершение какого бы то ни было правонарушения, как это было в прежние времена, противоречило бы указанной норме Конституции. Очень важно для данного дела отметить, что никаких иных ограничений активного и пассивного избирательных прав данная специальная норма Конституции Российской Федерации не содержит и сама ее конструкция не допускает. Этот перечень, несомненно, носит исчерпывающий характер. В отличие от ряда других статей Конституции Российской Федерации (например, 25, 29, 34, 35, 36 и др.), регулирующих права и свободы, данная норма не содержит ссылок на федеральный закон, который мог бы устанавливать иные не перечисленные в части 3 статьи 32 ограничения избирательных прав, и это, очевидно, не случайно. Такая конструкция нормы, следовательно, не допускает в регулировании избирательных прав применения общих положений части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации о возможности их ограничения федеральным законом. Аналогичным образом сконструированы многие международные нормы о правах и свободах человека и гражданина, которые включают в себя ad hoc перечень отличных от общего правила ограничений, возможных только для регулирования данного права или свободы (см., например, статьи 18, 19, 20, 21, 22 Международного пакта о гражданских и политических 12 правах, статьи 2, 4, 8, 9, 10, 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод). Если бы конституционный законодатель предполагал возможность расширения перечня ограничений избирательных прав в федеральном законе, то по меньшей мере он обязан был бы указать на это явным образом, в противном случае прямое указание в части 3 статьи 32 Конституции Российской Федерации лишь двух указанных ограничений не имеет смысла. Следует полагать, что это сделано осознанно с предвидением возможных последствий. Правила толкования норм об основных правах и свободах, вытекающие в частности из положений статей 2, 18 и других Конституции Российской Федерации, не допускают расширительного толкования ограничений прав и свобод, тем более расширения закрытого конституционного перечня таких ограничений.

3. Отсылки Конституционного Суда к прецедентной практике Европейского Суда по правам человека не представляются адекватными, во- первых, потому, что обстоятельства конкретных дел и правовые проблемы слишком различны, чтобы применить прецедентное решение. Во-вторых,

4. Вопреки утверждениям Конституционного Суда ни Конституция, ни законодательство Российской Федерации о гражданстве не содержат никакого намека на отрицательную оценку факта наличия у российских граждан гражданства иностранного государства (двойного гражданства), никаких указаний на упречный гражданский статус таких лиц, и правила добросовестного толкования не позволяют вывести из этих положений возможность какого-либо ущемления их политических или любых других прав. Закон о гражданстве РСФСР 1991 года впервые легально признал возможность наличия у российских граждан другого гражданства, специально оговорив, что граждане России "не могут на этом основании быть ограничены в правах, уклоняться от выполнения обязанностей или освобождаться от ответственности, вытекающих из российского гражданства". 14 Вслед за этим Конституция Российской Федерации провозгласила, что российские граждане могут иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации (статья 62, часть 1). Действующий федеральный закон о гражданстве Российской Федерации прямо предусматривает возможность российских граждан иметь также иное гражданство (статья 6 "Двойное гражданство"). При этом закон никак не ограничивает права гражданина Российской Федерации, не обусловливает возможность иного гражданства наличием или отсутствием международных договоров и соглашений, не требует получения на это разрешения или одобрения со стороны государства или его органов, не оценивает мотивов и побуждений данного гражданина, оставляя этот вопрос на его полное усмотрение. Федеральный закон вообще безразлично относится к факту другого гражданства, никак не учитывает его как юридически обязывающее состояние, не создает никакого особого гражданского статуса таких лиц, прямо констатируя, что российский гражданин, имеющий также иное гражданство, рассматривается Российской Федерацией в его правах и обязанностях только как гражданин Российской Федерации. Приобретение гражданином Российской Федерации иного гражданства, как гласит закон, не влечет за собой прекращение гражданства Российской Федерации, а значит, прекращение действия каких-либо его прав и обязанностей. Однако в отношении обязанностей (а у граждан Российской Федерации только одна специфическая конституционная обязанность - несение военной службы) может быть и иное решение. Закон в данном случае абсолютно соответствует истинному смыслу части 2 статьи 62 Конституции Российской Федерации, согласно которой наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства. Дальнейший текст "если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации" вопреки мнению Конституционного Суда и по 15 грамматическому и по логическому смыслу относится исключительно к регулированию обязанностей и никак не может относиться к правам и свободам. "Иное" по отношению к правам невозможно, поскольку в силу частей 1 и 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации не могут издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина, а толкование прав и свобод в сторону их отрицания или умаления не может быть допустимо. Никаких исключений из этого принципа нет. Практика международно-правовых договоров о двойном гражданстве также свидетельствует о том, что предметом соглашения является не какое- либо ограничение прав и свобод таких граждан, а, наоборот, взаимное их признание и более того - устранение коллизии обязанностей, как правило касающихся военной службы. Так, соглашения Российской Федерации о двойном гражданстве с Туркменией и Таджикистаном предусматривают, что граждане обеих сторон в полном объеме пользуются правами и свободами и несут обязанности военной службы той стороны, на территории которой они постоянно проживают. Такое регулирование прав и обязанностей лиц, имеющих гражданство двух и более государств, согласуется с наиболее распространенной международной практикой и, в частности, соответствует Европейской конвенции о гражданстве 1997 года. Конвенция была подписана Российской Федерацией под условием ратификации, в силу чего Россия обязана воздерживаться от действий, противоречащих этому соглашению. Статья 17 Конвенции предусматривает, что "граждане государства-участника, имеющие другое гражданство, обладают на территории этого государства- участника, в котором они проживают, теми же правами и несут те же обязанности, что и другие граждане этого государства-участника". Статья 21 оговаривает, что такие лица должны выполнять свою воинскую обязанность только в одном из этих государств. Таким образом, ни Конституция Российской Федерации, в том числе ее статья 62, ни законодательство о гражданстве, ни общепринятая 16 международная практика не содержит никаких ни прямых, ни косвенных, ни подразумеваемых оснований для ограничения прав и свобод граждан, имеющих иное гражданство в соответствии с международным договором или приобретших его по иным причинам.

5. Вообще обычному, даже не юридическому, сознанию трудно представить, что граждан одной страны можно разделить на полноправных и второстепенных, что их можно лишить политических прав по причинам, которые даже самим государством не признаются как значимые, обязательные и тем более упречные. Выделение оспариваемой заявителем нормой закона особой категории граждан, лишенных права быть избранными в представительные органы, является очевидным, явным и бесспорным нарушением одного из основных принципов права - равенства и запрета дискриминации. Между тем статья 6 Конституции Российской Федерации утверждает, что гражданство Российской Федерации является единым и равным независимо от оснований приобретения и что каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией. Равенство прав и свобод человека и гражданина гарантирует статья 19 Конституции Российской Федерации. Аналогичные принципы равенства гражданства и запрета дискриминации содержатся в Федеральном законе "О гражданстве Российской Федерации" (статья 4). Развивая принцип равенства прав и свобод, Всеобщая декларация прав человека 1948 года прямо указывает на то, что "не должно проводиться никакого различия на основе политического, правового или международного статуса страны или территории, к которой человек принадлежит" (статья 2). Запрет на дискриминацию всякого рода по любому какому бы то ни было признаку содержится также в статье 26 Международного пакта о гражданских и политических правах, в статье 14 Конвенции о правах человека и основных свобод, в статьях 5, 17 цитированной выше Европейской конвенции о гражданстве. 17 Игнорирование всех этих документов и провозглашенных в них принципов остается в данном деле необъяснимым.

6. Самым поразительным и неожиданным с правовой точки зрения явилось то, что

7. Предположение об угрозе для государственного суверенитета самого наличия у гражданина Российской Федерации иного гражданства не имеет никаких объективных оснований и выражает лишь идеологические предпочтения советской эпохи. Суверенитет не перечислен в числе тех конституционно защищаемых целей (часть 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации), ради которых возможно ограничение основных прав и свобод. Совершенно не очевидно и чревато угрозой ущемления прав и свобод отождествление суверенитета с государственной безопасностью или основами конституционного строя. Кроме того, остается неясным, какую именно концепцию суверенитета имеет в виду