1. Постановлением мирового судьи судебного участка № 1 Центрального округа города Курска от 23 декабря 2003 года, оставленным без изменения вышестоящими судебными инстанциями, гражданин В.Б.Бочков в соответствии со статьей 5.12 КоАП Российской Федерации был подвергнут наказанию в виде административного штрафа в размере 1000 рублей. Признаки состава правонарушения, предусмотренного указанной статьей, суды усмотрели в том, что в период избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы в октябре - ноябре 2003 года В.Б.Бочков составил, подготовил для печати и передал индивидуальному предпринимателю для изготовления тиражом 500 экземпляров агитационный материал с призывом к избирателям голосовать против всех кандидатов, а именно листовку "Против всех - правильный выбор", а затем распространил тираж без предоставления экземпляра (копии) либо фотографии листовки в избирательную комиссию; при этом В.Б.Бочков, не будучи кандидатом в депутаты, в нарушение пункта 7 статьи 63 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" оплатил изготовление агитационного материала из собственных денежных средств. Заместитель Председателя Верховного Суда Российской Федерации, оставивший без удовлетворения надзорную жалобу на вынесенные по данному делу судебные решения, при оценке действий В.Б.Бочкова как неправомерных сослался также на пункт 5 статьи 48 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", который предусматривает оплату расходов по проведению предвыборной агитации исключительно за счет средств соответствующих избирательных фондов в установленном законом порядке. В жалобе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, поданной в
2. Конституция Российской Федерации, утверждая согласно воле многонационального народа России незыблемость демократической основы ее суверенной государственности и признавая Российскую Федерацию демократическим правовым государством, провозглашает свободные выборы высшим непосредственным выражением власти народа (абзац седьмой преамбулы; статья 1, часть 1; статья 3, часть 3). Принцип свободных выборов, как указал
3. Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (подпункт 4 статьи 2 и пункт 2 статьи 48) признает предвыборной агитацией деятельность, осуществляемую в период избирательной кампании и имеющую целью побудить или побуждающую избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список кандидатов или против него (них) либо против всех кандидатов (против всех списков кандидатов). Таким образом, деятельность, направленная на склонение избирателей к выражению при голосовании недоверия всем включенным в избирательный бюллетень кандидатам, была определенно и недвусмысленно отнесена федеральным законодателем к предвыборной агитации. Из этого следует, что право агитировать против всех участвующих в выборах кандидатов, как одна из составляющих права участвовать в предвыборной агитации, в силу подпункта 28 статьи 2 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" относится к признанным законодателем избирательным правам граждан. Данный вывод подтверждается взаимосвязанными положениями пункта 1 статьи 4 и пункта 1 статьи 48 названного Федерального закона, закрепляющими, что гражданин Российской Федерации, который достигнет на день голосования возраста 18 лет, вправе участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами избирательных действиях, а значит - осуществлять в допускаемых законом формах и законными методами предвыборную агитацию. Однако юридические возможности граждан по проведению предвыборной агитации, в том числе агитации против всех кандидатов, имеют существенные особенности, о чем свидетельствует анализ других норм того же Федерального закона, которыми регулируется порядок информационного обеспечения выборов и финансирования избирательной кампании. Так, иные участники избирательного процесса - кандидаты и избирательные объединения самостоятельно определяют содержание, формы и методы своей агитации, самостоятельно проводят ее, а также вправе в установленном законодательством порядке привлекать для ее проведения иных лиц (пункт 4 статьи 48); расходы на проведение предвыборной агитации осуществляются исключительно за счет соответствующих избирательных фондов в установленном законом порядке (пункт 5 статьи 48); обязанность создания избирательных фондов для финансирования избирательной кампании возложена только на кандидатов и избирательные объединения (пункт 1 статьи 58); лишь кандидаты и избирательные объединения вправе беспрепятственно распространять печатные, а равно аудиовизуальные и иные агитационные материалы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (пункт 1 статьи 54). Аналогичные нормы содержатся в Федеральном законе "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (пункты 4 и 9 статьи 57, пункт 1 статьи 63). Введение федеральным законодателем различных условий реализации права на предвыборную агитацию для граждан как участников избирательного процесса, с одной стороны, и кандидатов (избирательных объединений) - с другой, как направленное на достижение конституционных целей, связанных с обеспечением прозрачности выборов, равенства кандидатов перед законом вне зависимости от материального положения и предотвращение злоупотреблений, само по себе не может рассматриваться как не совместимое с конституционными принципами и нормами. Между тем проведение предвыборной агитации, побуждающей избирателей выразить свою волю посредством заполнения графы "против всех" в избирательном бюллетене, с привлечением средств избирательных фондов, которые создаются специально для того, чтобы кандидаты смогли реализовать свое пассивное избирательное право, в рамках демократического избирательного процесса объективно затруднено. Самостоятельное же, за счет собственных денежных средств осуществление гражданами предвыборной агитации против всех кандидатов федеральным законом не регламентируется, что может рассматриваться правоприменительной практикой (и об этом свидетельствуют материалы настоящего дела) и как абсолютный запрет для граждан проводить такую агитацию.
4. При регулировании общественных отношений, включая избирательные, федеральный законодатель связан конституционным принципом соразмерности и вытекающими из него требованиями адекватности и пропорциональности используемых правовых средств. Как неоднократно указывал
5. Таким образом, в условиях отсутствия в избирательном законодательстве формально определенного порядка реализации гражданами права на проведение лично предвыборной агитации против всех кандидатов за счет собственных (не являющихся средствами избирательных фондов) денежных средств норма, содержащаяся во взаимосвязанных положениях пункта 5 статьи 48 и статьи 58 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", пункта 7 статьи 63 и статьи 66 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", как предполагающая запрет на проведение предвыборной агитации, направленной против всех кандидатов, гражданами лично за счет собственных денежных средств, представляет собой чрезмерное, не обусловленное конституционно значимыми целями ограничение свободы слова и права на распространение информации в форме предвыборной агитации, не отвечает требованиям определенности и недвусмысленности и потому не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 19, 29 (части 1 и 4) и 55 (часть 3). Федеральному законодателю надлежит незамедлительно принять меры по урегулированию вопроса о порядке осуществления гражданами права на проведение предвыборной агитации против всех кандидатов. Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 75, 79 и 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
1. Согласно подпункту 28 статьи 2 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" под избирательными правами граждан понимаются: 1) конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, 2) право участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, 3) право участвовать в предвыборной агитации, 4) право наблюдать за проведением выборов, включая установление итогов выборов. В этой формулировке проявляется позиция законодателя, ранжирующего избирательные права, признающего конституционными, а значит - неотчуждаемыми, принадлежащими каждому от рождения (см. статью 17, часть 2, Конституции Российской Федерации) только первое из них. Таким образом, право человека на участие в предвыборной агитации рассматривается как некое отраслевое право, на которое не распространяются конституционные гарантии, содержащиеся в главе 2 Конституции Российской Федерации. Совершенно определенно законодатель не признает "естественный" характер и за правом человека на участие в предвыборной агитации путем агитации против всех кандидатов, поскольку оно, по его мнению, производно от самой установленной законом возможности голосовать против всех кандидатов. Установка законодателя понятна: агитация против всех носит, с его точки зрения, "деструктивный характер", поскольку направлена на подрыв одной из форм непосредственной демократии - периодических и обязательных выборов. При такой логике, если законодатель откажется от института "голосование против всех", то тогда автоматически не будет и права агитировать против всех. Такие представления законодателя свидетельствуют о том, что допущена концептуальная ошибка при решении сложнейшей конституционной проблемы о соотношении конституционного права на свободные выборы (статья 32 Конституции Российской Федерации) и конституционного права на свободу слова, реализуемого в рамках избирательной кампании. В своем решении по делу "Боуман против Соединенного Королевства" Европейский Суд по правам человека отметил, что право на свободу слова, гарантированное статьей 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, необходимо рассматривать в свете права на свободные выборы. Свободные выборы и свободы, в особенности свобода политической дискуссии, образуют основу любой демократической системы. Самое главное в правовой позиции Европейского Суда - это то, что эти два основных права человека взаимосвязаны, и поэтому они должны укреплять друг друга.
10. Как следует из пункта 1 резолютивной части Постановления от 14 ноября 2005 года, оспариваемые законоположения признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 19, 29 (части 1 и 2) и 55 (часть 3), поскольку предполагают запрет на проведение гражданами лично предвыборной агитации против всех кандидатов за счет собственных средств. Следовательно, неконституционность соответствующей нормы
11. Резолютивная часть Постановления не содержит ясного порядка исполнения принятого решения, создавая угрозу произвольного правоприменения и нарушения конституционных прав и свобод граждан. Признав неконституционным установленный оспариваемыми нормами избирательного законодательства запрет на проведение гражданами лично предвыборной агитации против всех кандидатов за счет собственных средств, не входящих в состав избирательных фондов кандидатов, и не предусмотрев специальный порядок исполнения принятого решения, в том числе в части срока обращения его к исполнению,
2. Служат ли оспоренные нормы, "встроенные" в институт предвыборной агитации, реализации этой цели? Безусловно, есть связь между правомерной целью в виде обеспечения проведения свободных выборов и необходимостью введения определенных ограничений на финансирование избирательных кампаний и предвыборной агитации. Особенно много такого рода законодательных ограничений стало появляться во многих странах мира после Уотергейтского дела в США. В поисках баланса между указанными конституционными ценностями стали применять различные варианты правового регулирования. Об этом же идет речь в уже цитировавшемся решении Европейского Суда по правам человека: устанавливая равновесие между этими двумя правами, Договаривающиеся Государства достаточно свободны в своем усмотрении, как и во всем, что связано с организацией избирательной системы. В федеративных государствах вполне допустимо использование различных механизмов правового регулирования. Так, в федеральном законе США о финансировании избирательных кампаний закреплена норма, в соответствии с которой распространитель политической рекламы обязан предоставлять информацию о ней в государственный орган <*>. В штате Индиана законодатель установил правило, в силу которого политическая реклама, которая явным образом призывает голосовать за или против определенных кандидатов, должна содержать информацию, которая была бы хорошо заметна и недвусмысленно сообщала бы читателю, какие лица заплатили за это сообщение. Под "лицом" в этой норме понимается любое лицо - это слово не ограничено в своем значении кандидатами или их избирательными штабами или иными лицами, связанными с кандидатами. При этом в законе сделано исключение в отношении граждан, имеющих право рассылать до 100 экземпляров почтовых отправлений. Таким образом, в законе штата проводится различие между "незащищенным мелким независимым участником избирательной кампании" и "крупными корпорациями и иными организациями" <**>. Согласно пункту 5 статьи 48 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", пункту 9 статьи 57 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" любые расходы осуществляются исключительно из средств соответствующих избирательных фондов. В связи с этим проведение предвыборной агитации методами, предполагающими финансовые затраты, требует оплаты из избирательных фондов. Следовательно, единственными субъектами такой агитационной деятельности являются обладатели избирательных фондов, т.е. кандидаты, избирательные объединения, избирательные блоки. Использование гражданами для проведения предвыборной агитации, предполагающей даже самые минимальные собственные финансовые затраты, иных средств, кроме средств избирательных фондов, законом не предусмотрено. Это распространяется и на проводимую гражданами агитацию против всех кандидатов. В соответствии со статьей 5.12 КоАП Российской Федерации изготовление или распространение в период подготовки и проведения выборов, референдума агитационных печатных, аудиовизуальных материалов, не содержащих установленной федеральным законом информации об их тираже и о дате выпуска, о наименовании и об адресе организации либо о фамилии, об имени, отчестве, о месте жительства лица, изготовившего эти агитационные печатные, аудиовизуальные материалы, а также о наименовании организации либо о фамилии, об имени, отчестве лица, заказавшего изготовление этих агитационных печатных, аудиовизуальных материалов, а равно изготовление агитационных печатных, аудиовизуальных материалов, в которых перечисленные данные указаны неверно, влечет наложение административного штрафа на граждан - в размере от десяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда, на должностных лиц - в размере от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - в размере от двухсот до трехсот минимальных размеров оплаты труда.
3. Действующее правовое регулирование, призванное обеспечить установление баланса между правом на свободные выборы и правом на свободу слова в рамках избирательной кампании, может обеспечить как пользу, предоставляя возможность избирателям оценивать достоинства предвыборных агитационных материалов, так и вред, поскольку из-за действия указанных норм определенное количество граждан не захотят публично отстаивать свою гражданскую позицию. Оценивая федеральную норму, в соответствии с которой распространители политической рекламы должны предоставлять информацию о ней в государственный орган, Федеральный Апелляционный Суд США по 7 округу в деле Мейджерс обратил внимание на то, что это ограничение свободы слова, но оно менее обременительно в сравнении с тем ограничением, которое предусматривает закон штата Индиана, требуя указывать источники финансирования в самих текстах агитационных материалов, но и менее эффективно. При установлении ограничения, в силу которого информация об агитационном материале должна представляться в государственный орган (избирательную комиссию), информацией будет располагать избирательная комиссия, в то время как в тех случаях, когда информация содержится в самом тексте агитационного материала, мы имеем дело с таким способом распространения информации об участниках агитации, который доводит эту информацию непосредственно до избирателей. Так в чем же смысл, цель тех оспоренных норм избирательного законодательства, в силу которых экземпляры печатных агитационных материалов и т.д. до начала их распространения должны быть представлены в соответствующую избирательную комиссию (пункт 3 статьи 54 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав")? Нет ли тут попытки ввести -------------------------------- <*> См.: Решение Верховного Суда США по делу Mc Connell v. Federal Election Comm'n, V.S., 124 S. Ct. 619, 157L. Ed. 2d 491 (2003). <**> См.: Решение Федерального Апелляционного Суда США по 7 округу по делу Брайан Мейджерс и др. против Марша Абелла и др., рассмотрено 7 апреля 2004 г. 361 F3d 350 (7-th Cir. 2004). цензурирование, прямо запрещенное Конституцией Российской Федерации (статья 29, часть 5)? Именно так и считает гражданин В.Б. Бочков, в интересах которого Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации обратился в
4. Речь идет, в частности, о том, что проблема соотношения права на предвыборную агитацию с правами на свободу слова, свободу выражения мнений, свободу массовой информации уже была предметом рассмотрения Конституционного Суда. Так, в Постановлении от 30 октября 2003 года N 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"
5. Постановлением от 14 ноября 2005 года, по существу, пересмотрены и правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации о юридической природе института голосования против всех: в данном Постановлении
6. Одним из выявленных Конституционным Судом Российской Федерации в названном Постановлении противоречий является коллизия между публичными интересами в формировании и периодической сменяемости состава избираемых органов публичной власти на основе принципа обязательности выборов (статья 5 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках СНГ) и поддержании таким образом стабильности и непрерывности осуществления публичной властью возложенных на нее конституционных функций, включая обеспечение прав и свобод человека и гражданина как высшей конституционной ценности (статьи 2 и 18 Конституции Российской Федерации), и интересами отдельных избирателей, проводящими предвыборную агитацию, направленную на склонение избирателей к голосованию против всех участвующих в выборах кандидатов. При этом, поскольку сами по себе избирательные права как права субъективные - в силу взаимосвязанных положений статей 1 (часть 1), 3 (часть 3) и 32 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации - по своей направленности неразрывно связаны с целями, вытекающими из статьи 32 (часть 1) Конституции Российской Федерации, согласно которой граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, постольку (как непосредственно вытекает из названного Постановления) законодатель, избирая те или иные варианты снятия конфликта интересов, связанных с реализацией права на предвыборную агитацию, должен исходить из необходимости достижения объективного результата выборов и формирования на этой основе легитимных, представительных, работоспособных органов публичной власти. Что же касается предвыборной агитации, направленной на склонение избирателей голосовать на выборах против всех кандидатов, то данная агитационная цель не только является альтернативной целям избрания или неизбрания конкретных лиц (избирательных объединений) в выборные органы публичной власти, но и во многом противостоит цели выборов как демократического института формирования и периодической сменяемости состава органов государственной власти и органов местного самоуправления, так как имеет своим назначением, как правило, добиться результата, когда выборы были бы признаны несостоявшимися. В связи с этим создание одинаковых правовых, финансовых и организационно-технических условий для реализации предвыборной агитации против всех кандидатов и предвыборной агитации за или против конкретных кандидатов, к чему подталкивает законодателя
7. В контексте сказанного становится также очевидным, что допущение деятельности граждан, направленной на склонение избирателей к голосованию против всех кандидатов (против всех списков кандидатов) за счет собственных средств, - на что ориентирует законодателя
8. В то же время конституционный принцип равного избирательного права был бы доведен до абсурда, если исходить из возможности (которая напрашивается из идеологии Постановления от 14 ноября 2005 года) создания гражданами избирательного фонда некоего кандидата "Против всех" в целях проведения за счет входящих в него средств предвыборной агитации против всех кандидатов. Очевидно, что такой "фонд" работал бы на достижение целей, противоречащих конституционному назначению самого по себе института демократических выборов - на признание выборов не состоявшимися. Принимая же во внимание разобщенность электората, голосующего против всех, связанную с отсутствуем у него общей идеологической основы и единонаправленной воли, попытка введения механизма финансирования предвыборной агитации против всех, аналогичного предусмотренному для кандидатов и избирательных объединений, неизбежно привела бы к постановке вопроса о множественности таких избирательных фондов, положительное решение которого означало бы фундаментальное нарушение равного избирательного права. Создание же одного избирательного фонда для проведения предвыборной агитации против всех кандидатов породило бы иную форму неравенства среди избирателей. Между тем
9. Из сказанного следует, что установление федеральным законодателем ограничений на осуществление гражданами предвыборной агитации против всех кандидатов (против всех списков кандидатов) не может рассматриваться как несовместимое с конституционными принципами ограничения прав и свобод граждан в целях защиты основ конституционного строя, а также прав и свобод других лиц, закрепленными в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации. Как в действовавшем на момент обращения заявителя в