{
  "title": "Постановление КС РФ № 457757-П/2020",
  "court": "КС РФ",
  "type": "Постановление",
  "number": "457757",
  "year": 2020,
  "date": "05.03.2020",
  "source_url": "https://www.ksrf.ru/doc/KSRFDecision457757.pdf",
  "points": [
    {
      "number": "header",
      "content": "по делу о проверке конституционности подпунктов 4 и 5 пункта 1 и пункта 5 статьи 57 Земельного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданки И.С.Бутримовой город Санкт-Петербург 5 марта 2020 года Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, В.Г.Ярославцева, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 471, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности подпунктов 4 и 5 пункта 1 и пункта 5 статьи 57 Земельного кодекса Российской Федерации. Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданки И.С.Бутримовой. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся 2 неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявительницей законоположения. Заслушав сообщение судьи-докладчика Н.С.Бондаря, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации"
    },
    {
      "number": "у-1",
      "content": "Земельный кодекс Российской Федерации в пункте 1 статьи 57 предусматривает, что возмещению в полном объеме, включая упущенную выгоду, подлежат убытки, причиненные, в частности, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков (подпункт 4), а также изменением целевого назначения земельного участка на основании ходатайства органа государственной власти или органа местного самоуправления о его переводе из состава земель одной категории в другую без согласования с его правообладателем (подпункт 5). В соответствии с пунктом 5 той же статьи в редакции, действовавшей до внесения в него изменений Федеральным законом от 3 августа 2018 года № 342-ФЗ и примененной в деле с участием гражданки И.С.Бутримовой, а равно в действующей редакции порядок возмещения таких убытков устанавливается Правительством Российской Федерации."
    },
    {
      "number": "у-1.1",
      "content": "И.С.Бутримова является собственником земельного участка с установленным на момент его приобретения в 2009 году видом разрешенного использования «для индивидуального жилищного строительства» и кадастровой стоимостью, составлявшей 5 804 995 рублей 30 копеек. Правительством Новгородской области были приняты постановление от 13 января 2015 года № 1 «Об утверждении границ зон охраны объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) федерального значения «Хутынский Варлаамов монастырь (руины), XVI в.», режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон» и постановление от 28 ноября 2016 года № 417 «Об утверждении границ 3 объединенной зоны охраны объекта культурного наследия федерального значения «Хутынский Варлаамов монастырь (руины), XVI в.» и объекта культурного наследия регионального значения «Лисицкий монастырь, вторая половина XIV (?) – вторая половина XVIII века (следы)», расположенных на территории Савинского сельского поселения Новгородского муниципального района Новгородской области, режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах данной зоны», установившие границы зон охраны названных в них памятников истории и культуры. Вследствие принятия указанных постановлений значительно ограничено право собственности на земельные участки в зависимости от их расположения на территории и в охранной зоне объекта культурного наследия, зоне регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зоне охраняемого природного ландшафта. В частности, запрещены изменение существующих или исторически сложившихся границ и разделение земельных участков, капитальное строительство, реконструкция существующих зданий и сооружений с увеличением их габаритов, размещение со стороны улиц перед линией застройки вспомогательных и хозяйственных строений (включая гаражи), размещение древесных насаждений (в том числе защитных насаждений, древесных питомников, плодовых садов), не соответствующих исторической пространственной структуре ландшафта и ухудшающих условия зрительного восприятия объекта культурного наследия. Кроме того, установлены требования к высоте, архитектурному решению, строительным материалам и колористике зданий, к ограждению земельных участков, к вспомогательным и хозяйственным строениям. В результате, как указано в представленных И.С.Бутримовой судебных постановлениях, вид разрешенного использования принадлежащего ей земельного участка изменен на «земельные участки (территории) общего пользования», а его кадастровая стоимость снизилась до 1 рубля. Посчитав, что этим ей причинены убытки, подлежащие взысканию на основании оспариваемых положений, она обратилась в Тверской районный суд города 4 Москвы с исковым заявлением к Министерству финансов Российской Федерации. Решением от 20 февраля 2018 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 6 июня 2018 года, требование истицы оставлено без удовлетворения; определениями судей Московского городского суда от 15 ноября 2018 года и Верховного Суда Российской Федерации от 1 февраля 2019 года И.С.Бутримовой отказано в передаче кассационных жалоб для рассмотрения в судебных заседаниях судов кассационной инстанции. При этом в судебных постановлениях отмечено, что ею не доказан факт причинения убытков незаконными действиями государственных органов или должностных лиц (статьи 15, 16 и 1069 ГК Российской Федерации) и не оспорены сами правовые акты Правительства Новгородской области, а его постановление от 13 января 2015 года № 1 оспаривалось иным лицом в порядке административного судопроизводства и признано законным Верховным Судом Российской Федерации. По мнению заявительницы, подпункты 4 и 5 пункта 1 и пункт 5 статьи 57 Земельного кодекса Российской Федерации противоречат Конституции Российской Федерации, в частности ее статьям 2, 8, 19, 34, 35, 55 и 56, поскольку по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, они позволяют ограничивать права собственника земельного участка в результате установления зон охраны объекта культурного наследия без возмещения причиненных этим убытков."
    },
    {
      "number": "у-1.2",
      "content": "Как следует из статей 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,"
    },
    {
      "number": "у-2",
      "content": "В соответствии с Конституцией Российской Федерации признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина составляют обязанность государства; право частной собственности охраняется законом; каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (статья 2; статья 35, части 1 и 2). Будучи одной из основ конституционного строя России, неприкосновенность права частной собственности, как следует из статьи 18 Конституции Российской Федерации, наряду с другими непосредственно действующими правами и свободами человека и гражданина определяет смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечивается правосудием."
    },
    {
      "number": "у-3",
      "content": "Согласно пункту 1 статьи 34 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона объекта культурного наследия, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. Как следует из положений пункта 2 той же статьи, установлением зон охраны обусловлены 10 ограничения, связанные с потенциальными возможностями собственников земельных участков, расположенных в границах этих зон, а именно вводится особый режим использования земель и земельных участков, запрещающий или ограничивающий на них хозяйственную деятельность и строительство, а также определяются требования к реконструкции существующих на них зданий и сооружений. Такого рода ограничения объективно ограничивают объем правомочий лица в сфере владения, пользования своим имуществом и распоряжения правом на него, а потому ведут к ограничению права собственности на земельные участки, находящиеся в границах зон охраны. В свою очередь, Земельный кодекс Российской Федерации в порядке реализации конституционных гарантий защиты права собственности закрепляет в качестве одного из принципов земельного законодательства необходимость сочетания интересов общества и законных интересов граждан, когда регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении каждому гарантий на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком (подпункт 11 пункта 1 статьи 1). Развивая приведенное положение, данный Кодекс в статье 57, также направленной на обеспечение баланса частных и публичных интересов, предусматривает механизм возмещения убытков при ухудшении качества земель, ограничении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, правообладателей расположенных на земельных участках объектов недвижимости. Статья же 571, введенная в Земельный кодекс Российской Федерации Федеральным законом от 3 августа 2018 года № 342-ФЗ и определяющая особенности возмещения убытков при ограничении прав в связи с установлением, изменением зон с особыми условиями использования территорий, является по своему содержанию частным случаем нормы, закрепленной в статье 57 данного Кодекса, что подтверждается и переходными положениями к этому Федеральному закону: если причиненный вред не был возмещен до указанной в нем даты в рамках статьи 11 57 Земельного кодекса Российской Федерации в ранее действовавшей редакции, такой вред должен возмещаться в соответствии со статьями 57 и 571 данного Кодекса в редакции этого Федерального закона с учетом особенностей, им предусмотренных (часть 22 статьи 26). Действуя в пределах дискреционных полномочий, федеральный законодатель определил в пункте 1 статьи 57 Земельного кодекса Российской Федерации случаи возмещения убытков в полном объеме, включая упущенную выгоду, отнеся к таковым, помимо прочего, ограничение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков (подпункт 4), а также изменение целевого назначения земельного участка на основании ходатайства органа государственной власти или органа местного самоуправления о его переводе из состава земель одной категории в другую без согласования с его правообладателем (подпункт 5). Положения этой статьи, применяемые в системной связи с другими нормами данного Кодекса, призваны, как того требует Конституция Российской Федерации (статья 17, часть 3; статья 19, части 1 и 2; статья 44, часть 3; статья 55, часть 3), гарантировать соблюдение баланса частных и публичных интересов, в том числе при снижении потребительских свойств земельного участка или его рыночной стоимости по причине ограничения прав собственников (правообладателей) в целях обеспечения сохранности объектов культурного наследия, и тем самым защитить интересы как индивида, так и публичного субъекта. При этом согласно пункту 5 статьи 57 Земельного кодекса Российской Федерации (как в действующей редакции, так и в редакции, действовавшей до внесения в него изменений Федеральным законом от 3 августа 2018 года № 342-ФЗ) на Правительство Российской Федерации возложены обязанности по установлению порядка, в котором соответствующее возмещение должно осуществляться. Реализуя делегированные ему полномочия, Правительство Российской Федерации приняло постановление от 7 мая 2003 года № 262 «Об утверждении Правил возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков 12 убытков, причиненных временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц». Следовательно, сам по себе пункт 5 статьи 57 Земельного кодекса Российской Федерации, не устанавливающий оснований возмещения убытков, причиненных ограничением прав на земельные участки, не может расцениваться как нарушающий конституционные права заявительницы."
    },
    {
      "number": "у-3.1",
      "content": "Вопрос об основаниях для возмещения убытков в связи с установлением по решению органов государственной власти или органов местного самоуправления ограничений прав собственников (правообладателей) земельных участков решается исходя из положений подпунктов 4 и 5 пункта 1 статьи 57 Земельного кодекса Российской Федерации, о чем свидетельствует в том числе судебная практика. Между тем в системе действующего правового регулирования основанием к возмещению убытков могут быть как правомерные, так и противоправные действия названных органов. Притом что каждое из этих оснований предполагает самостоятельные (различные) условия возмещения возникших убытков, на федеральном законодателе лежит обязанность по четкому нормативному регулированию порядка такого возмещения, который должен быть понятен как правообладателям земельных участков, так и правоприменителям. Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно подчеркивал, что единообразное понимание, а значит, и применение правовой нормы обеспечивается соблюдением критерия ее определенности, ясности и недвусмысленности, который вытекает из конституционных принципов правового государства, верховенства закона и юридического равенства (статья 1, часть 1; статья 4, часть 2; статья 15, части 1 и 2; статья 19, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации). Неоднозначность, нечеткость и противоречивость правового регулирования препятствуют адекватному уяснению его содержания, 13 допускают возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения, ведут к произволу. Тем самым ослабляются гарантии государственной, в том числе судебной, защиты прав, свобод и законных интересов граждан. В этой связи самого по себе нарушения требования определенности правовой нормы может быть вполне достаточно для признания такой нормы противоречащей Конституции Российской Федерации (постановления от 20 декабря 2011 года"
    },
    {
      "number": "у-4",
      "content": "Таким образом, подпункты 4 и 5 пункта 1 статьи 57 Земельного кодекса Российской Федерации – в силу неопределенности их нормативного содержания в системе действующего правового регулирования и с учетом их противоречивого истолкования в правоприменительной практике – не позволяют однозначно определить условия возмещения убытков в случае ограничения прав правообладателей земельного участка правомерными действиями органа государственной власти или органа местного самоуправления в связи с установлением зоны охраны объекта культурного наследия и потому не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 2, 19 (части 1 и 2), 34 (часть 1), 35 (части 1, 2 и 3) и 55 (часть 3). Для приведения правового регулирования, касающегося условий возмещения убытков, причиненных правомерными действиями органа государственной власти или органа местного самоуправления по ограничению прав правообладателей земельного участка, в соответствие с критерием определенности правовых норм федеральному законодателю надлежит – 16 исходя из требований Конституции Российской Федерации и принимая во внимание правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженные в настоящем Постановлении, – внести в действующее законодательство необходимые изменения. При этом федеральный законодатель не лишен возможности на основе объективного и разумного оправдания различий в правах предусмотреть для особых случаев возмещения убытков, причиненных правомерными действиями органов государственной власти или органов местного самоуправления, особенности порядка определения состава и размера таких убытков. Впредь до внесения в законодательство необходимых изменений, вытекающих из настоящего Постановления, основанием для возмещения убытков, причиненных собственникам земельных участков ограничением их прав на землю органом государственной власти или органом местного самоуправления по причине правомерного установления или изменения зоны охраны объекта культурного наследия, является само наличие убытков, вызванных правомерными действиями этого органа. Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 471, 71, 72, 74, 75, 78, 79 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации"
    },
    {
      "number": "п-1",
      "content": "Признать подпункты 4 и 5 пункта 1 статьи 57 Земельного кодекса Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 2, 19 (части 1 и 2), 34 (часть 1), 35 (части 1, 2 и 3) и 55 (часть 3), в той мере, в какой содержащиеся в них положения о возмещении убытков в случае ограничения прав собственника земельного участка правомерными действиями органа государственной власти или органа местного самоуправления в связи с установлением зоны охраны объекта культурного наследия – в системе действующего правового регулирования и с учетом их истолкования в правоприменительной практике – в силу своей 17 неопределенности не позволяют однозначно определить условия такого возмещения."
    },
    {
      "number": "п-2",
      "content": "Федеральному законодателю надлежит – исходя из требований Конституции Российской Федерации и принимая во внимание правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженные в настоящем Постановлении, – внести в действующее правовое регулирование изменения в части условий возмещения убытков, причиненных правомерными действиями органа государственной власти или органа местного самоуправления по ограничению прав собственника земельного участка. Впредь до внесения соответствующих изменений основанием для возмещения убытков, причиненных собственникам земельных участков ограничением их прав на землю органом государственной власти или органом местного самоуправления по причине правомерного установления или изменения зоны охраны объекта культурного наследия, является само наличие убытков, вызванных правомерными действиями этого органа."
    },
    {
      "number": "п-3",
      "content": "Признать пункт 5 статьи 57 Земельного кодекса Российской Федерации, позволяющий Правительству Российской Федерации определять порядок возмещения убытков, предусмотренных данной статьей, не противоречащим Конституции Российской Федерации."
    },
    {
      "number": "п-4",
      "content": "Правоприменительные решения по делу гражданки Бутримовой Ирины Степановны, основанные на положениях подпунктов 4 и 5 пункта 1 статьи 57 Земельного кодекса Российской Федерации, подлежат пересмотру в установленном порядке в соответствии с абзацем вторым пункта 2 резолютивной части настоящего Постановления."
    },
    {
      "number": "п-5",
      "content": "Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу со дня официального опубликования, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами."
    },
    {
      "number": "п-6",
      "content": "Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете», «Собрании законодательства 18 Российской Федерации» и на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru). Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации»."
    }
  ]
}