1. В соответствии с частью первой статьи 8 Федерального конституционного закона от 10 октября 1995 года "О референдуме Российской Федерации" инициатива проведения референдума Российской Федерации принадлежит не менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме Российской Федерации (пункт 1), а также Конституционному Собранию в случае, предусмотренном частью 3 статьи 135 Конституции Российской Федерации (пункт 2). При этом частью четвертой статьи 12 данного Федерального конституционного закона в первоначальной редакции предусматривалось, что проведение выборов Президента Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления одновременно с проведением референдума Российской Федерации не допускается. Федеральным конституционным законом от 27 сентября 2002 года "О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" статья 8 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" дополнена частью третьей следующего содержания: "Субъекты, упомянутые в пункте 1 части первой настоящей статьи, не могут выступать с инициативой о проведении референдума Российской Федерации в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации в соответствии с решением, принятым уполномоченным федеральным органом, а также в случае, если проведение референдума Российской Федерации приходится на последний год полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (пункт 1 статьи 1). Одновременно часть четвертая его статьи 12 изложена в следующей редакции: "Проведение референдума Российской Федерации не допускается (за исключением случаев, когда референдум Российской Федерации инициируется в соответствии с международными договорами Российской Федерации) в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации на основании решения уполномоченного федерального органа, или если проведение референдума Российской Федерации приходится на последний год полномочий Президента Российской Федерации, иных выборных федеральных органов государственной власти" (пункт 2 статьи 1). Депутаты Государственной Думы, обратившиеся с запросом в
2. В соответствии с Конституцией Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ; народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (статья 3, части 1, 2 и 3). Провозглашая референдум и свободные выборы высшим непосредственным выражением власти народа и гарантируя в статье 32 (часть 2) право граждан Российской Федерации на участие в свободных выборах и в референдуме, Конституция Российской Федерации исходит из того, что названные высшие формы непосредственной демократии, имея каждая собственное предназначение в процессе осуществления народовластия, равноценны и, будучи взаимосвязаны, дополняют друг друга. Последовательность их перечисления в статье 3 Конституции Российской Федерации (референдум - свободные выборы) не дает основания для вывода о придании приоритетной роли референдуму, как не свидетельствует о приоритетной роли свободных выборов статья 32 Конституции Российской Федерации, которая, определяя право граждан на участие в непосредственном осуществлении народовластия, называет сначала право избирать и быть избранным в органы публичной власти, а затем - право участвовать в референдуме.
2.1. В соответствии с предназначением института свободных выборов (формирование и периодическая сменяемость состава органов публичной власти) Конституция Российской Федерации закрепляет принцип периодичности выборов Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы, а также сроки их проведения (статья 81, часть 1; статья 92, часть 2; статья 96, часть 1; статья 109, часть 2). Предусмотренная международными обязательствами Российской Федерации, а именно Международным пактом о гражданских и политических правах (пункты "а" и "b" статьи 25) и Конвенцией о защите прав человека и основных свобод (статья 3 Протокола № 1), периодичность выборов есть необходимое условие демократического развития страны, имеющее целью посредством регулярного обновления состава органов публичной власти обеспечить их демократический и правовой характер. Что касается института референдума, предназначенного для принятия всенародным голосованием решений по вопросам государственного значения, то Конституция Российской Федерации закрепляет полномочие Президента Российской Федерации назначать референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом (статья 84, пункт "в"), неправомочность временно исполняющего обязанности Президента Российской Федерации назначать референдум (статья 92, часть 3), основания вынесения проекта новой Конституции Российской Федерации на всенародное голосование и условия признания ее принятой (статья 135, часть 3). Периодичность референдума, какие-либо сроки его проведения или препятствующие этому обстоятельства Конституцией Российской Федерации непосредственно не предусматриваются. Названными положениями Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 3, 32 (части 1 и 2) и 71 (пункты "а" и "в") обусловливаются характер и содержание законодательного регулирования условий и порядка проведения референдума и выборов в органы публичной власти, с тем чтобы свободное волеизъявление граждан было обеспечено как при осуществлении избирательных прав, так и при осуществлении права участвовать в референдуме. Федеральный законодатель при решении указанных вопросов обладает достаточной свободой усмотрения, которая тем не менее ограничена особенностями высших форм непосредственного народовластия, их предназначением и соотношением. Исходя из того, что каждая из этих форм предназначена для достижения самостоятельных целей, федеральный законодатель определяет как время проведения выборов, так и время проведения референдума. Поскольку одновременное проведение выборов и референдума в силу объективных обстоятельств может воспрепятствовать адекватному волеизъявлению граждан и привести к снижению эффективности и той и другой формы непосредственного народовластия, федеральный законодатель вправе ввести регулирование, при котором осуществление кампании по проведению референдума не совпадает с избирательной кампанией. При этом он должен соблюдать требования Конституции Российской Федерации, в том числе закрепленный ею принцип периодичности выборов.
2.2. Определяя условия и порядок проведения референдума, федеральный законодатель должен строго следовать конституционным основам института референдума как одной из форм непосредственного выражения принадлежащей народу власти и не может отменять или умалять само принадлежащее гражданам Российской Федерации право на участие в референдуме, вводить несоразмерные его ограничения. Конституционные основы референдума конкретизированы в Федеральном конституционном законе "О референдуме Российской Федерации" и Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", устанавливающих принципы, порядок подготовки и проведения референдума, гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права участвовать в референдуме. Согласно Федеральному конституционному закону "О референдуме Российской Федерации" референдум Российской Федерации не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на всей территории Российской Федерации, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения (статья 4). Кроме того, часть четвертая его статьи 12 в первоначальной редакции не допускала проведение выборов Президента Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления одновременно с проведением референдума Российской Федерации. Данный Федеральный конституционный закон также не позволяет правомочным субъектам в период между назначением референдума Российской Федерации и официальным опубликованием (обнародованием) его результатов выступать с инициативой о проведении нового референдума Российской Федерации (часть вторая статьи 8).
2.3. Федеральный конституционный закон "О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации", не меняя принципы проведения референдума Российской Федерации, установил периоды, в течение которых его инициирование и проведение не допускаются в связи с подготовкой и проведением выборов, а именно в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации на основании решения уполномоченного федерального органа, а также в случае, если проведение референдума приходится на последний год полномочий Президента Российской Федерации, иных выборных федеральных органов государственной власти. Такое регулирование само по себе не может быть истолковано как установление приоритета свободных выборов по отношению к референдуму. Оно направлено на обеспечение согласованного осуществления выборов и референдума, с тем чтобы каждая из этих форм непосредственной демократии не использовалась в ущерб другой, не препятствовала ее осуществлению. Предусмотренные оспариваемыми законоположениями периоды, в течение которых референдум Российской Федерации не может быть инициирован и проведен, не должны приводить к фактической отмене института референдума. Поскольку федеральное законодательство призвано обеспечивать равные возможности участия граждан Российской Федерации в выборах федеральных органов государственной власти и в референдуме Российской Федерации, периоды, в течение которых граждане могут осуществить свободное волеизъявление в одной и другой формах, должны быть соразмерны. Во всяком случае период, в течение которого граждане Российской Федерации вправе выступать с инициативой о проведении референдума Российской Федерации и непосредственно участвовать в нем, должен составлять не менее половины избирательного цикла (который в соответствии со статьями 81 (часть 1) и 96 (часть 1) Конституции Российской Федерации составляет четыре года), с тем чтобы - с учетом установленной действующим законодательством продолжительности кампании по проведению референдума - обеспечить возможность проведения в течение четырехлетнего избирательного цикла не менее двух референдумов. Положения Федерального конституционного закона "О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" соотнесены со сложившимися к настоящему моменту сроками проведения выборов Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы и временем, отводимым законодательством для кампании по проведению референдума. При этом даже при необходимости проведения повторных выборов Президента Российской Федерации или депутатов Государственной Думы (статья 78 Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации", статья 87 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации") срок, в течение которого референдум может быть инициирован и проведен, будет составлять более двух лет. Следовательно, субъекты, указанные в пункте 1 части первой статьи 8 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", имеют возможность беспрепятственно реализовывать свое конституционное право на проведение референдума в период, определенный Федеральным конституционным законом "О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации". В любом случае изменение сроков проведения президентских или парламентских выборов в результате тех или иных обстоятельств, в том числе вследствие принятия новых законодательных актов о времени и порядке проведения выборов и референдума, не должно приводить к тому, чтобы период, в течение которого граждане Российской Федерации имеют возможность выступить с инициативой о проведении референдума Российской Федерации и непосредственно участвовать в нем, составлял менее половины избирательного цикла. Таким образом, Федеральный конституционный закон "О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" в части, устанавливающей периоды, в течение которых не допускается инициирование гражданами Российской Федерации референдума Российской Федерации и его проведение, по содержанию норм не противоречит Конституции Российской Федерации, в том числе ее статьям 3, 16, 32 и 55.
3. В запросе группы депутатов Государственной Думы утверждается, что Федеральный конституционный закон "О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" не соответствует статьям 71 (пункт "в") и 72 (пункт "б" части 1) Конституции Российской Федерации и вытекающим из них требованиям Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" о направлении в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации проектов федеральных законов по предметам совместного ведения, принятых Государственной Думой в первом чтении, для представления в тридцатидневный срок поправок к ним, при том что до истечения этого срока рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении не допускается (статья 13). Именно эта процедура, по мнению заявителей, подлежала применению Государственной Думой при принятии оспариваемого Федерального конституционного закона, поскольку внесенные им в Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" изменение и дополнение касаются защиты права граждан Российской Федерации на участие в референдуме, т.е. предмета, относящегося к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Между тем в соответствии с Конституцией Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина находится как в ведении Российской Федерации (статья 71, пункт "в"), так и в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "б" части 1), при том что регулирование прав и свобод человека и гражданина находится в ведении Российской Федерации (статья 71, пункт "в"). Из статьи 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации следует, что федеральные конституционные законы принимаются только по предметам ведения Российской Федерации. В силу статьи 84 (пункт "в") Конституции Российской Федерации референдум Российской Федерации назначается и проводится в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Из названных конституционных положений следует, что принятие федерального конституционного закона, направленного на регулирование права граждан на участие в референдуме Российской Федерации - всенародном голосовании граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам общегосударственного значения, определение порядка его подготовки и проведения, находится в ведении Российской Федерации, а не в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Реализуя вытекающее из статьи 71 (пункт "в") Конституции Российской Федерации полномочие, Государственная Дума приняла Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации", а затем Федеральным конституционным законом от 27 сентября 2002 года внесла в него изменение и дополнение. Закрепленный Конституцией Российской Федерации порядок принятия федеральных законов, в том числе федеральных конституционных законов (статьи 104-108), не предусматривает направление соответствующего законопроекта по предметам ведения Российской Федерации субъектам Российской Федерации и последующее рассмотрение их предложений и замечаний Федеральным Собранием. Не предусматривает его и Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". Таким образом, статьи 71 и 72 Конституции Российской Федерации, вопреки утверждению заявителей, при принятии Государственной Думой Федерального конституционного закона "О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" нарушены не были.
4. Конституционность Федерального конституционного закона "О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" по порядку принятия оспаривается заявителями на том основании, что, по их утверждению, данный Федеральный конституционный закон не был одобрен большинством в две трети голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, т.е. не менее чем 300 голосами, как того требует статья 108 (часть 2) Конституции Российской Федерации. Не оспаривая по существу право депутата голосовать за другого депутата по его поручению, заявители утверждают, что в данном случае 122 депутата, отсутствовавшие на заседании палаты, но передавшие в связи с этим свои голоса другим депутатам, не могут быть признаны участвовавшими в голосовании, поскольку в заявлениях о передаче голоса они не конкретизировали, как именно следует голосовать по законопроекту ("за", "против" или "воздержался"). Вопрос о значении соблюдения процедуры голосования при принятии федеральных законов Государственной Думой уже был предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. В Постановлении от 20 июля 1999 года по делу о проверке конституционности Федерального закона "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" Конституционным Судом Российской Федерации выражена правовая позиция, согласно которой конституционными нормами о статусе Государственной Думы и порядке ее деятельности обусловливается необходимость нормативно-правового закрепления в Регламенте Государственной Думы процедуры голосования при принятии федеральных законов, предполагающего обеспечение личного участия депутатов в заседаниях и голосовании в ходе законодательного процесса. Наличие такого рода правил и их соблюдение является существенным процессуальным элементом надлежащего, основанного на требованиях Конституции Российской Федерации порядка принятия федеральных законов и гарантирует соответствие принятого решения реальному волеизъявлению депутатов. Вместе с тем принцип личного участия депутата в голосовании не исключает внесения в Регламент Государственной Думы дополнений, касающихся передачи депутатом своего голоса в связи с отсутствием на заседании по обстоятельствам, имеющим исключительный характер. В связи с этим в пункт 2 статьи 85 Регламента Государственной Думы ее постановлениями от 21 сентября 1999 года № 4324-II ГД и от 23 октября 2002 года № 3172-III ГД внесены изменения, закрепляющие возможность передачи депутатом Государственной Думы своего голоса другому депутату в случае отсутствия на заседании Государственной Думы. На основе данной нормы, как свидетельствуют материалы настоящего дела, в 1999-2003 годах приняты многие федеральные законы. Следовательно, проверка конституционности оспариваемого Федерального конституционного закона по порядку принятия фактически означала бы и проверку указанной нормы Регламента Государственной Думы и, соответственно, предрешала бы оценку других законов, принятых в таком же порядке. Между тем конституционность пункта 2 статьи 85 Регламента Государственной Думы (ни в прежней редакции, действовавшей на момент принятия Федерального конституционного закона "О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации", ни в ныне действующей редакции) не оспаривалась ранее и не оспаривается заявителями по настоящему делу. Таким образом, данный запрос в части, касающейся проверки конституционности Федерального конституционного закона "О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" по порядку принятия с точки зрения его соответствия требованиям статьи 108 (часть 2) Конституции Российской Федерации, по смыслу части первой статьи 43, статьи 68, части третьей статьи 74 и статьи 85 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", не может быть признан допустимым, а производство по делу - подлежит прекращению. Исходя из изложенного и руководствуясь частью первой статьи 43, статьей 68, частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 79 и 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
1. Согласно Конституции Российской Федерации единственный источник власти в Российской Федерации - ее многонациональный народ, высшим непосредственным выражением власти которого являются референдум и свободные выборы (статья 3, части 1 и 3); граждане Российской Федерации участвуют в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в том числе имеют право избирать и быть избранными в органы публичной власти и участвовать в референдуме (статья 32, части 1 и 2). Эти права признаются и гарантируются в Российской Федерации согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 17, часть 1). Народовластие, таким образом, будучи одной из основ конституционного строя Российской Федерации, осуществляется гражданами путем референдума и свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 года по делу о проверке конституционности положений статей 4, 13, 19 и 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"). Провозглашая принцип народовластия, Конституция Российской Федерации не закрепляет определенный порядок назначения и проведения референдума, а предусматривает полномочие Президента Российской Федерации назначать референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом (статья 84, пункт "в"). Единственное конституционное ограничение - запрет на назначение референдума исполняющим обязанности Президента Российской Федерации (статья 92, часть 3, Конституции Российской Федерации). Иных ограничений, касающихся назначения и проведения референдума, в Конституции Российской Федерации не содержится, как не содержится в ней и волеизъявление народа на делегирование Федеральному Собранию полномочий закреплять соответствующие ограничения в федеральном законе. Между тем конституционное законодательство демократических государств подтверждает неизменное правило: конституция либо непосредственно предусматривает ограничения, касающиеся назначения и проведения референдума, либо устанавливает, что порядок проведения референдума определяется законом, в котором могут содержаться положения об ограничении проведения референдума; однако в последнем случае явно и недвусмысленно реализуется волеизъявление народа на делегирование полномочий соответствующему законодательному органу государства. Такое положение в Конституции Российской Федерации не закреплено. Конституционные основы института референдума Российской Федерации как одной из форм непосредственного выражения принадлежащей народу власти конкретизированы в Федеральном конституционном законе от 10 октября 1995 года "О референдуме Российской Федерации" (в редакции от 27 сентября 2002 года) и Федеральном законе от 12 июня 2002 года "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в редакции от 27 сентября 2002 года), устанавливающих принципы, порядок назначения, подготовки и проведения референдума. Эти законы без надлежащего волеизъявления народа содержат положения об обстоятельствах и условиях, исключающих назначение и проведение референдума. Статьей 4 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" установлено, что референдум Российской Федерации не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на всей территории Российской Федерации, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения; повторный референдум Российской Федерации не проводится в течение года после дня официального опубликования результатов референдума Российской Федерации с такой же по содержанию или по смыслу формулировкой вопроса. Федеральным конституционным законом от 27 сентября 2002 года статья 8 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" была дополнена частью третьей, в соответствии с которой субъекты, упомянутые в пункте 1 части первой той же статьи ("не менее, чем два миллиона граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме Российской Федерации"), не могут выступать с инициативой о проведении референдума Российской Федерации в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации в соответствии с решением, принятым уполномоченным федеральным органом, а также в случае, если проведение референдума Российской Федерации приходится на последний год полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Тем же Законом от 27 сентября 2002 года часть четвертая статьи 12 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" изложена в новой редакции: "Проведение референдума Российской Федерации не допускается (за исключением случаев, когда референдум Российской Федерации инициируется в соответствии с международными договорами Российской Федерации) в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации на основании решения уполномоченного федерального органа, или если проведение референдума Российской Федерации приходится на последний год полномочий Президента Российской Федерации, иных выборных федеральных органов государственной власти". Часть первая статьи 13 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" исключает назначение и проведение референдума "в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на всей территории Российской Федерации либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, или на части этой территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения". При этом согласно части четвертой той же статьи "установление иных обстоятельств, исключающих назначение и проведение референдума, кроме указанных в настоящей статье, не допускается". Как видно из приведенных положений, существует явное противоречие в отношении ограничений на назначение и проведение референдума Российской Федерации: статья 13 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" содержит только одно основное обстоятельство ограничения, а именно военное или чрезвычайное положение, оспариваемый же Закон, устанавливая период сроком почти в два года, в течение которого назначение и проведение референдума не допускается, вводит тем самым дополнительные ограничения, что является не соразмерным конституционно значимым целям и фактически приводит к ликвидации института референдума. Кроме того, норма статьи 12 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" в новой редакции содержит положение об "иных выборных федеральных органах государственной власти". Что подразумевается под иными органами, в Законе не раскрыто, в связи с чем данная норма является неконституционной и вследствие ее неопределенности, т.е. нарушает статью 19 Конституции Российской Федерации. Таким образом, оспариваемые нормы Федерального конституционного закона "О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" противоречат статьям 3, 32 и 19 Конституции Российской Федерации.
2. Согласно части первой статьи 8 Федерального конституционного закона Российской Федерации "О референдуме Российской Федерации" инициатива проведения референдума в Российской Федерации принадлежит, в частности, "не менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме Российской Федерации". Порядок ее реализации установлен статьей 9 названного Закона, предусматривающей, что "каждый гражданин или группа граждан Российской Федерации, имеющие право на участие в референдуме Российской Федерации... не позднее чем за шесть месяцев до обращения с инициативой о проведении референдума Российской Федерации могут образовать инициативную группу в количестве не менее 100 человек для сбора подписей в поддержку инициативы о проведении референдума Российской Федерации". Процедура проведения референдума проходит несколько стадий: образование инициативной группы и ее регистрация, собирание подписей двух миллионов граждан и реализация инициативы для проведения референдума, назначение референдума, подготовка к проведению референдума, голосование на референдуме, определение результатов референдума, опубликование и вступление в силу решения, принятого на референдуме. Согласно этому порядку 14 сентября 2002 года в городе Краснодаре была образована инициативная группа по проведению референдума Российской Федерации, а 17 сентября 2002 года все необходимые документы, собранные членами инициативной группы, поступили в избирательную комиссию Краснодарского края, т.е. была пройдена первая стадия процедуры назначения референдума. 18 - 20 сентября 2002 года Государственная Дума в ускоренном порядке принимает Федеральный конституционный закон "О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации", который 25 сентября 2002 года одобряет Совет Федерации, а 27 сентября 2002 года подписывает Президент Российской Федерации. Соответственно, 1 октября 2002 года избирательная комиссия Краснодарского края принимает решение об отказе в регистрации инициативной группы, ссылаясь в основном на Федеральный конституционный закон от 27 сентября 2002 года. Между тем период избирательной кампании и последний год полномочий Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы приходится на период с 14 декабря 2002 года по 5 мая 2004 года. Из этого следует, что избирательная кампания на момент отказа в регистрации инициативной группы еще не началась, а указанный в Законе последний год полномочий Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы не начал свой отсчет. Таким образом, первая стадия процедуры назначения референдума (образование инициативной группы) была проведена до начала периода избирательной кампании и до начала последнего года полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы, т.е. граждане начали реализовывать свое конституционное право на участие в референдуме. Как указал
3. Понимая особую значимость права народа на референдум Российской Федерации и права граждан на участие в нем, федеральный законодатель в 1995 году принял Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" в полном соответствии с порядком рассмотрения законопроектов, установленным главой 13 Регламента Государственной Думы. В частности, после принятия законопроекта в первом чтении он был направлен в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации с целью представления поправок, как того требует статья 119 Регламента. Тем самым при обсуждении законопроекта в регионах была реализована возможность выявить, хотя бы и опосредованно, волеизъявление народа на введение определенных ограничений проведения референдума Российской Федерации. Следовательно, правоприменительное решение создало конституционно-правовой прецедент по порядку принятия Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации". Это решение не подвергалось сомнению и не оспаривалось. Соответствующая правовая позиция, в силу которой правоприменительное решение может выступать в качестве конституционно- значимого факта, нашла свое закрепление в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 5 ноября 1998 года по делу о толковании статьи 81 (часть 3) и пункта 3 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции Российской Федерации. Между тем при принятии Федерального конституционного закона "О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" указанная процедура соблюдена не была. Иными словами, сам Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" был принят в одной процедуре, а изменение и дополнение, вводящие новые чрезмерные ограничения на назначение и проведение референдума Российской Федерации, - в другой, "ускоренной" процедуре, без выявления, хотя бы и в опосредованной форме, волеизъявления народа, что является грубым нарушением прав и свобод граждан (статьи 3, 19 и 32 Конституции Российской Федерации). Из объяснений представителя Государственной Думы В.В. Гребенникова в заседании Конституционного Суда Российской Федерации усматривается, что выявление волеизъявления народа даже не предусматривалось. Цель принятия оспариваемого Закона депутат сформулировал предельно ясно: "Политически было, на наш взгляд, на взгляд людей, которые отстаивают точку зрения, связанную с принятием этого Закона, политически неверно было, на наш взгляд, давать возможность организовывать проведение кампании по проведению референдума в период, когда у страны, у общества, у органов государственной власти очень много задач, для выполнения которых не хватает сил, времени, денег, и поэтому мы считали, что необходимо как можно быстрее принять закон, препятствующий организации обсуждавшегося референдума" (лл. 44 - 45 стенограммы). Таким образом, Федеральный конституционный закон от 27 сентября 2002 года "О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" не соответствует Конституции Российской Федерации и по порядку принятия.
4. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации" и "Российской газете". Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".