Постановление КС РФ № 547303-П/2021
Дата: 21.07.2021
============================================================

по делу о проверке конституционности положений части 2 статьи 2.1, части 2 статьи 2.2, части 1 статьи 4.5 и части 1 статьи 11.152 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «Востокфлот» город Санкт-Петербург 21 июля 2021 года Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, Г.А.Гаджиева, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, В.Г.Ярославцева, руководствуясь статьей 125 (пункт «а» части 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 471, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности части 2 статьи 2.1, части 2 статьи 2.2, части 1 статьи 4.5 и части 1 статьи 11.152 КоАП Российской Федерации. Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба общества с ограниченной ответственностью «Востокфлот». Основанием к рассмотрению 2 дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителем законоположения. Заслушав сообщение судьи-докладчика С.Д.Князева, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает, что: юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых данным Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1); административное правонарушение признается совершенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть (часть 2 статьи 2.2). Часть 1 статьи 4.5 данного Кодекса определяет сроки давности привлечения к административной ответственности за административные правонарушения и, в частности, устанавливает, что, если названным Кодексом прямо не оговорено иное, постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, – по истечении трех месяцев) со дня совершения административного правонарушения. 3 В соответствии с частью 1 статьи 11.152 данного Кодекса нарушение правил аккредитации юридических лиц для проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, порядка проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств и порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, порядка аккредитации юридических лиц в качестве подразделений транспортной безопасности и требований к подразделениям транспортной безопасности, порядка подготовки сил обеспечения транспортной безопасности и порядка аттестации сил обеспечения транспортной безопасности, правил проведения досмотра, дополнительного досмотра и повторного досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности, совершенное по неосторожности, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц – от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей; на индивидуальных предпринимателей – от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц – от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей.

1.1. Заявитель по настоящему делу общество с ограниченной ответственностью «Востокфлот» (далее – ООО «Востокфлот») – во исполнение пункта 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 16 июля 2016 года № 678 «О требованиях по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требованиях к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств морского и речного транспорта» (утратило силу с 1 января 2021 года в связи с изданием Постановления Правительства Российской Федерации от 26 октября 2020 года № 1742), возложившего на субъекты транспортной инфраструктуры обязанность в течение шести месяцев с даты вступления в силу указанного Постановления внести вытекающие из его принятия изменения в утвержденные планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и (или) транспортных средств, – 4 неоднократно (25 декабря 2017 года, 5 марта 2018 года и 20 июля 2018 года) направлял в Федеральное агентство морского и речного транспорта (Росморречфлот) измененные планы обеспечения транспортной безопасности находящихся на его балансе пяти транспортных средств (судов). Однако решениями Росморречфлота от 9 февраля 2018 года, от 12 апреля 2018 года и от 31 августа 2018 года ему во всех случаях было отказано в утверждении измененных планов обеспечения транспортной безопасности транспортных средств, причем каждый раз по новым основаниям. 1 октября 2018 года постановлением государственного инспектора отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Дальневосточному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта ООО «Востокфлот» было привлечено к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 11.152 КоАП Российской Федерации, и ему назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере пятидесяти тысяч рублей. При этом моментом совершения административного правонарушения в протоколе о совершении административного правонарушения определено 1 августа 2018 года, т.е. день, когда документы заявителя в третий раз поступили в Росморречфлот. Заявитель, полагая, что наличие состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 11.152 КоАП Российской Федерации, в особенности учитывая бланкетный (отсылочный) характер данной нормы, образует не любое, а только одновременное нарушение порядка проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств и порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, обжаловал в судебном порядке постановление о привлечении к административной ответственности. Кроме того, добиваясь признания постановления о наложении административного 5 штрафа незаконным и его отмены, он указал также, что это постановление было вынесено по истечении срока давности привлечения к административной ответственности и без установления неосторожной формы его вины в совершении вмененного административного правонарушения. Судья Фрунзенского районного суда города Владивостока решением от 17 января 2019 года, оставленным без изменения вышестоящими судебными инстанциями (решение судьи Приморского краевого суда от 19 марта 2019 года, постановление заместителя председателя Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 14 февраля 2020 года и постановление судьи Верховного Суда Российской Федерации от 1 октября 2020 года), в удовлетворении жалобы ООО «Востокфлот» о признании постановления о привлечении к административной ответственности незаконным отказал. Отклоняя доводы заявителя, он мотивировал свою позицию тем, что порядок привлечения юридического лица к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 11.152 КоАП Российской Федерации, нарушен не был, а постановление по делу вынесено в пределах срока давности привлечения к ответственности, установленного статьей 4.5 КоАП Российской Федерации для соответствующей категории дел.

1.2. По мнению ООО «Востокфлот», положения части 2 статьи 2.1, части 2 статьи 2.2, части 1 статьи 4.5 и части 1 статьи 11.152 КоАП Российской Федерации противоречат статьям 2, 8, 18, 19 (части 1 и 2), 34 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации в той мере, в какой они вследствие неопределенности нормативного содержания порождают неоднозначное истолкование и произвольное применение в вопросах, связанных с установлением признаков, объема и характера действий (бездействия), образующих объективную сторону состава административного правонарушения, с доказыванием виновности юридического лица в совершении административного правонарушения в форме неосторожности, а также с исчислением срока давности привлечения к административной ответственности за нарушение порядка разработки планов обеспечения 6 транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. Таким образом, с учетом предписаний статей 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу взаимосвязанные положения части 2 статьи 2.1, части 2 статьи 2.2, части 1 статьи 4.5 и части 1 статьи 11.152 КоАП Российской Федерации являются постольку, поскольку на их основании разрешается вопрос о привлечении юридического лица к административной ответственности за нарушение порядка проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств и порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, совершенное по неосторожности, а также определяется срок давности привлечения к административной ответственности за данное административное правонарушение.

2. Раскрывая конституционно-правовую природу административной ответственности,

3. Статья 11.152 КоАП Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за нарушение установленных в области обеспечения транспортной безопасности порядков и правил, направлена на административно-правовую охрану разработки и реализации определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, имеющих своей целью предотвращение противоправных действий (бездействия), в том числе террористических актов, угрожающих безопасной деятельности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, повлекших за собой причинение вреда жизни и здоровью людей, материальный ущерб либо создавших угрозу наступления таких последствий. Устанавливая административную ответственность за те или иные противоправные деяния, федеральный законодатель, как неоднократно отмечал

4. Диспозиция статьи 11.152 КоАП Российской Федерации охватывает три состава административных правонарушений, два из которых представляют собой допущенные гражданами, должностными лицами, индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами нарушения установленных в области обеспечения транспортной безопасности порядков и правил, совершенные по неосторожности (части 1 и 2), а один – те же действия (бездействие), совершенные умышленно (часть 3). При этом КоАП Российской Федерации в Общих положениях (глава 2 «Административное правонарушение и административная ответственность») основывается на том, что административное правонарушение признается совершенным умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало 16 противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично (часть 1 статьи 2.2), а совершенным по неосторожности – если лицо предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть (часть 2 статьи 2.2). Вместе с тем в отношении юридических лиц как субъектов административной ответственности названный Кодекс содержит специальную оговорку, согласно которой юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1). Такое правовое регулирование приводит к тому, что при привлечении к административной ответственности юридических лиц, особенно в случаях, когда за совершение ими противоправных действий (бездействия) КоАП Российской Федерации устанавливает различную ответственность в зависимости от формы вины (умысла или неосторожности) этих лиц, неизбежно возникают вопросы, связанные с правоприменительным толкованием – автономным или комбинированным – составообразующих признаков субъективной стороны (вины) административного правонарушения, совершенного юридическим лицом. При их разрешении необходимо учитывать, что

5. В соответствии со статьей 4.5 КоАП Российской Федерации постановление по делу об административном правонарушении по общему правилу не может быть вынесено по истечении двух месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, – по истечении трех месяцев) со дня совершения административного правонарушения, а за некоторые виды административных правонарушений, указанные в данной норме, – по истечении одного года, двух, трех или шести лет со дня совершения административного правонарушения (часть 1); при длящемся административном правонарушении сроки давности привлечения к административной ответственности начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения (часть 2); за административные правонарушения, влекущие применение административного наказания в виде дисквалификации, лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся административном правонарушении – одного года со дня его обнаружения (часть 3). Поскольку КоАП Российской Федерации связывает начало течения сроков давности привлечения к административной ответственности преимущественно с днем совершения (обнаружения) административного правонарушения, то правильное (точное) определение такого дня требует установления в действиях (бездействии) лица, привлекаемого к административной ответственности, всех признаков состава соответствующего административного правонарушения. В противном случае, принимая во внимание отсутствие в административно-деликтном 21 законодательстве – в отличие от уголовного закона – института ответственности за покушение (приготовление), административное правонарушение не будет считаться оконченным (длящимся), что автоматически повлечет за собой невозможность наступления административной ответственности. Следовательно, применение к юридическому лицу, по неосторожности нарушившему порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств и порядок разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, части 1 статьи 11.152 КоАП Российской Федерации будет обоснованным только при условии, что в действиях (бездействии) указанного лица наличествуют все признаки состава соответствующего административного правонарушения. Учитывая же, что действующее в области обеспечения транспортной безопасности законодательство, устанавливая порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств и порядок разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, предусматривает – как в отношении проведения оценки уязвимости, так и применительно к разработке планов обеспечения транспортной безопасности – в качестве одного из непременных условий соблюдение заинтересованными субъектами транспортной инфраструктуры предельных сроков совершения образующих их действий, соответствующее административное правонарушение может считаться оконченным, если по истечении указанных сроков требования о представлении на утверждение результатов оценки уязвимости и (или) разработанных планов транспортной безопасности окажутся либо неисполненными, либо исполненными ненадлежащим образом (выполненными некомпетентными субъектами, не содержащими достаточных мер, необходимых для защиты объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства от угроз совершения акта незаконного вмешательства, и т.п.). 22 Соответственно, при исчислении срока давности привлечения к административной ответственности за нарушение порядка проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств и порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств нужно иметь в виду, что ненадлежащее исполнение субъектами транспортной инфраструктуры предусмотренных законодательством требований – в случае своевременного направления ими для утверждения результатов проведенной оценки уязвимости и (или) разработанных планов обеспечения транспортной безопасности – может быть установлено, лишь когда компетентными органами было отказано в утверждении результатов проведенной оценки и (или) разработанных планов. Из этого следует, что, если решение о таком отказе принимается после истечения сроков, установленных для представления на утверждение результатов проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств и (или) разработанных планов обеспечения их транспортной безопасности, срок давности привлечения к административной ответственности за административное правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 11.152 КоАП Российской Федерации, должен исчисляться с момента, когда факт ненадлежащего исполнения соответствующих порядков обеспечения транспортной безопасности был установлен компетентным органом, т.е. со дня принятия им решения об отказе в утверждении проведенной оценки и (или) разработанных планов. Придание части 1 статьи 4.5 КоАП Российской Федерации иного смысла при привлечении к административной ответственности за рассматриваемое административное правонарушение приводило бы к произвольному, расходящемуся с установленными федеральным законом правилами, ограничению прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности (субъектов транспортной инфраструктуры), не согласующемуся со статьями 1 (часть 1), 15 (часть 2), 19 (часть 1), 34 (часть 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации. Кроме того, оно было бы несовместимо 23 с конституционным принципом поддержания доверия к закону и действиям государства (публичной власти), который предполагает необходимость безотлагательного реагирования компетентных органов (должностных лиц) – независимо от наличия у них полномочий по возбуждению дела о данном административном правонарушении – на нарушение установленных в области обеспечения транспортной безопасности порядков и правил, в том числе посредством пресечения соответствующих противоправных действий (бездействия) и уведомления о них уполномоченных субъектов административной юрисдикции. Аналогичного подхода к интерпретации установленных частью 1 статьи 4.5 КоАП Российской Федерации сроков давности привлечения к административной ответственности – безотносительно к конкретным видам административных правонарушений – придерживается и Пленум Верховного Суда Российской Федерации, разъяснивший в постановлении от 24 марта 2005 года № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», что названным Кодексом предусмотрена возможность привлечения к административной ответственности только за оконченное правонарушение; административное правонарушение считается оконченным, когда в результате действия (бездействия) правонарушителя имеются все предусмотренные законом признаки состава административного правонарушения; в случае, если в соответствии с нормативными правовыми актами обязанность должна быть выполнена к определенному сроку, правонарушение является оконченным с момента истечения этого срока (пункт 19); срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушение, в отношении которого предусмотренная правовым актом обязанность не была выполнена к определенному сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока (абзац четвертый пункта 14). Таким образом, положения, содержащиеся в части 1 статьи 4.5 и части 1 статьи 11.152 КоАП Российской Федерации, по своему конституционно- правовому смыслу в системе действующего правового регулирования 24 означают, что срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение порядка проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств и порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств в случае непредставления для утверждения результатов такой оценки и (или) разработанных планов должен исчисляться со дня истечения установленных законодательством об обеспечении транспортной безопасности сроков их представления на утверждение, а в случае отказа в утверждении результатов проведенной оценки и (или) разработанных планов – со дня соответствующего отказа, принятого после истечения таких сроков. В то же время как назначение административного наказания за административное правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 11.152 КоАП Российской Федерации, так и истечение срока давности привлечения к административной ответственности за его совершение в силу части 4 статьи 4.1 названного Кодекса и части 3 статьи 12 Федерального закона «О транспортной безопасности» не освобождают субъекты транспортной инфраструктуры, в том числе юридические лица, от надлежащего исполнения обязанностей по проведению оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств и по разработке планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, а также не препятствуют – при наличии соответствующих оснований – их привлечению к ответственности за административное правонарушение, предусмотренное статьей 11.152 КоАП Российской Федерации, не исключающей применения к юридическим лицам административного наказания в виде административного приостановления деятельности. Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 6, 471, 71, 72, 74, 75, 78, 79 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,


ПОСТАНОВИЛ:

1. Признать взаимосвязанные положения части 2 статьи 2.1, части 2 статьи 2.2, части 1 статьи 4.5 и части 1 статьи 11.152 КоАП Российской Федерации не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования они предполагают, что: административная ответственность за нарушение порядка проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств и порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств может наступать за нарушение любого из предъявляемых указанными порядками требований, повлекшее за собой по истечении установленных законом сроков неисполнение правил проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств и (или) разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств либо отказ в утверждении результатов оценки уязвимости и (или) разработанных планов обеспечения транспортной безопасности; привлечение юридического лица к административной ответственности за нарушение порядка проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств и порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, совершенное по неосторожности, может иметь место, когда из обстоятельств конкретного дела об административном правонарушении не усматривается умышленный характер действий (бездействия) должностных лиц (работников) юридического лица, ответственных за проведение оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств и разработку планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, но при этом у юридического лица имелась 26 возможность для исполнения установленных порядков, однако им не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению; срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение порядка проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств и порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств в случае непредставления для утверждения результатов такой оценки и (или) разработанных планов должен исчисляться со дня истечения установленных законодательством об обеспечении транспортной безопасности сроков их представления, а в случае отказа в утверждении результатов проведенной оценки и (или) разработанных планов – со дня соответствующего отказа, принятого после истечения таких сроков.

2. Выявленный конституционно-правовой смысл взаимосвязанных положений части 2 статьи 2.1, части 2 статьи 2.2, части 1 статьи 4.5 и части 1 статьи 11.152 КоАП Российской Федерации является общеобязательным, что исключает их применение либо реализацию каким-либо иным способом в истолковании, расходящемся с данным Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем Постановлении истолкованием.

3. Правоприменительные решения по делу общества с ограниченной ответственностью «Востокфлот», принятые на основании части 2 статьи 2.1, части 2 статьи 2.2, части 1 статьи 4.5 и части 1 статьи 11.152 КоАП Российской Федерации, в истолковании, расходящемся с их конституционно- правовым смыслом, выявленным в настоящем Постановлении, подлежат пересмотру в установленном порядке.

4. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу со дня официального опубликования, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

5. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете», «Собрании законодательства 27 Российской Федерации» и на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).