1. Постановлением избирательной комиссии муниципального образования "Кингисеппский район" (Ленинградская область) от 18 февраля 2003 года № 49 были признаны состоявшимися и действительными выборы главы данного муниципального образования. Согласно постановлению в голосовании приняли участие 29 тыс. 449 избирателей, что составило 50,3 процента от числа избирателей, включенных в списки избирателей; избранным главой муниципального образования признан А.И.Невский, получивший 13 тыс. 758 голосов избирателей, или 50,8 процента голосов от общего числа голосов избирателей, отданных за всех кандидатов; при этом в соответствии с пунктом 4 статьи 64 Закона Ленинградской области "О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области" при определении результатов выборов не учитывались голоса избирателей, проголосовавших "против всех кандидатов", а именно 1 тыс. 896 голосов, или 7 процентов от общего числа голосов избирателей, отданных за всех кандидатов. Участвовавшие в выборах граждане С.В.Пашигоров и В.И.Гнездилов (в качестве кандидата и избирателя соответственно), чьи иски о признании результатов выборов недействительными были оставлены без удовлетворения судом общей юрисдикции, в своей жалобе в
2. Согласно статье 32 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (часть 1); граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (часть 2). Закрепляя избирательные права граждан, Конституция Российской Федерации исходит из основ конституционного строя Российской Федерации, в том числе из того, что народ - носитель суверенитета и единственный источник власти в Российской Федерации осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления; референдум и свободные выборы являются высшим непосредственным выражением власти народа (статья 3); в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление (статья 12), которое осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (статья 130, часть 2). Формирование органов местного самоуправления путем свободных выборов - один из признаков демократического правового государства, каковым является Российская Федерация (статья 1 Конституции Российской Федерации). Подлинно свободные демократические выборы, осуществляемые на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, предопределяют, в частности, право любых лиц, отвечающих установленным избирательным законодательством условиям и выполнивших предусмотренные им требования, участвовать в выборах в качестве кандидатов, и право других лиц свободно выражать свое отношение к ним, голосуя "за" или "против" (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 2002 года
3. В силу взаимосвязанных положений статей 1 (часть 1), 3 (часть 3) и 32 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации избирательные права как права субъективные выступают в качестве элемента конституционного статуса избирателя, вместе с тем они являются элементом публично-правового института выборов, в них воплощаются как личный интерес каждого конкретного избирателя, так и публичный интерес, реализующийся в объективных итогах выборов и формировании на этой основе органов публичной власти. Согласно правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации применительно к проблеме признания выборов несостоявшимися в Постановлении от 10 июня 1998 года
4. Особенности законодательной регламентации порядка определения результатов выборов в органы местного самоуправления предопределяются установленным Конституцией Российской Федерации разграничением предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов и обусловливаются необходимостью соблюдения конституционных гарантий избирательных прав граждан Российской Федерации.
4.1. Обязанность принимать законодательные и иные меры в целях обеспечения демократических свободных и периодических выборов в соответствии с Конституцией Российской Федерации и международно-правовыми обязательствами Российской Федерации возлагается на Российскую Федерацию и ее субъекты исходя из закрепленного Конституцией Российской Федерации (статьи 71, 72 и 73) и конкретизированного федеральными законами разграничения между ними предметов ведения и полномочий. Конституция Российской Федерации относит регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина к ведению Российской Федерации (статья 71, пункт "в"), а защиту прав и свобод человека и гражданина - к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "б" части 1). В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся также вопросы установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (статья 72, пункт "н" части 1, Конституции Российской Федерации). Из этого следует, что гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов в силу статьи 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации устанавливаются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными актами субъектов Российской Федерации. Поскольку отказ в доверии всем кандидатам, включенным в избирательный бюллетень, является элементом субъективного избирательного права, а предусмотренный федеральным законодателем институт голосования против всех кандидатов имеет юридическое значение при признании выборов состоявшимися, субъекты Российской Федерации, по смыслу взаимосвязанных положений статей 71 (пункт "в") и 72 (пункт "б" части 1) Конституции Российской Федерации, не вправе принимать законодательные решения, направленные на снижение федеральных гарантий осуществления права граждан Российской Федерации на свободное волеизъявление при голосовании на выборах, включая право голосовать против всех.
4.2. Нормативные положения об основаниях признания выборов несостоявшимися - поскольку такое признание выступает в качестве юридического факта, влекущего недействительность актов волеизъявления значительного числа избирателей, - относятся к той части общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, которые непосредственно предопределяются положениями Конституции Российской Федерации и в соответствии со статьей 71 (пункт "а") Конституции Российской Федерации, как вытекает из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 21 марта 1997 года
4.3. В отличие от нормативных положений об основаниях признания выборов несостоявшимися, принятие которых относится к ведению Российской Федерации, нормативное регулирование порядка определения результатов выборов, признанных состоявшимися, как касающееся защиты прав избирателей, проголосовавших за или против конкретных кандидатов, находится в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Федеральный законодатель не устанавливает в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" правила признания избранным кандидата на выборную должность в орган местного самоуправления, исходя из того, что они не относятся к основным гарантиям избирательных прав, т.е. этот вопрос не является предметом данного Федерального закона и может решаться субъектом Российской Федерации. Такой подход отражает федеративные начала избирательной системы в Российской Федерации и не противоречит конституционному принципу равенства при реализации гражданами своих избирательных прав. Как указал
4.4. Таким образом, абзац первый пункта 4 статьи 64 Закона Ленинградской области "О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области" не противоречит Конституции Российской Федерации, поскольку содержащаяся в нем норма не нарушает установленное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, а также закрепленные ею избирательные права граждан Российской Федерации. Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 79 и 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
1. Конституция Российской Федерации в статье 32 (часть 2) провозглашает право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления. Данное право как элемент конституционного статуса гражданина имеет самостоятельное юридическое значение в конституционном механизме обеспечения политической свободы индивида и демократических основ российской государственности, что в наиболее общем виде находит закрепление в абзаце шестом преамбулы, статьях 1 (часть 1), 2, 3 (части 1, 2 и 3), 13 (часть 3), 17 (часть 3) и 18 Конституции Российской Федерации. Политическая свобода индивида имеет, по крайней мере, два уровня юридического отражения, воплощающих, с одной стороны, субъективные притязания индивида на участие в формировании выборных органов власти и, с другой стороны, социальную значимость и публичную потребность в стабильной и эффективной конструкции системы государственной и муниципальной власти. Из этого следует, что избирательные права, как важнейшая составляющая политической свободы, находятся во взаимосвязи с ее целями, вытекающими из статьи 32 (часть 1) Конституции Российской Федерации, согласно которой граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. В содержательном аспекте это означает, что субъективное избирательное право соотносится как с индивидуальным правомочием избирателя самостоятельно на основе собственных убеждений и предпочтений определять выборное лицо, которое он готов рассматривать в качестве своего представителя в выборном органе публичной власти, так и с публичной потребностью в непрерывном осуществлении публичной властью своих функций. В субъективном избирательном праве каждого гражданина индивидуальное целеполагание, основанное на взаимодействии личных интересов и принимаемых им социальных ценностей, интегрировано в социальную солидарность, и в этом смысле субъективное избирательное право следует рассматривать как разновидность субъективного публичного права. Сказанным предопределяются в том числе природа и предназначение голосования против всех (абзац третий пункта 3 мотивировочной части Постановления).
2. Позиция заявителей о неконституционности оспариваемого положения Закона Ленинградской области, по существу, основывается на том, что публично-правовые последствия голосования против всех проявляются не только при решении вопроса о признании выборов состоявшимися, но и при подведении итогов голосования. Иными словами, заявители утверждают, что голосование против всех включенных в избирательный бюллетень кандидатов представляет собой разновидность голосования против конкретного кандидата и потому голоса, поданные против всех, должны иметь такое же значение (юридический вес) и учитываться аналогичным образом на всех стадиях избирательного процесса. Иное, по их мнению, является нарушением равенства избирательных прав граждан Российской Федерации.
2.2. Принципиально важным здесь является то обстоятельство, что отказ в доверии всем участвующим в выборах кандидатам посредством голосования против всех сам по себе не означает опрокидывание института выборов, отказ в доверии к выборам как к публичному институту демократии. Напротив, избиратель, голосующий против всех, рассматривает конкретные выборы в качестве надлежащей процедуры формирования органа публичной власти, положительным образом воздействует на явку; но, не имея (по объективным или субъективным причинам) возможности связать свое волеизъявление с позицией одного из участников избирательной кампании, он полагает что наиболее адекватным в такой ситуации является заполнение графы "против всех" в избирательном бюллетене. Из этого следует, что голосование против всех имеет сложное содержание, включающее как конституционно-правовые, так и социально-политические, психологические, иные характеристики, которые должны учитываться при оценке конституционности данного института. Такой подход кореллирует с позицией Европейского Суда по правам человека, который в названном решении по делу "Матье-Моэн и Клерфейрт против Бельгии" указал, что в целях применения статьи 3 Протокола N 1 любая избирательная система должна оцениваться в свете политического развития страны. Оценивая в данном контексте позицию заявителей, следует признать, что, голосуя на выборах против всех, избиратели могут руководствоваться принципиально различными устремлениями, связанными, в частности, с намерением реализовать возможность избрания поддерживаемого кандидата на повторных выборах при признании общих выборов несостоявшимися; осуществить в рамках данной процедуры право на обращение в органы публичной власти (так называемое протестное голосование) или же перевести выборы в режим повторного голосования в связи с необходимостью получить требуемый для осознанного волеизъявления объем информации о кандидатах. Дифференцированность электоральных намерений голосующих против всех отображается и в многочисленных данных социологических исследований, свидетельствующих о том, что в основе мотивации такого голосования могут располагаться: отсутствие среди претендентов на выборную должность "достойных" кандидатов, недовольство условиями жизни на соответствующей территории, недостаточная осведомленность граждан о кандидатах и сложность выбора и т.д. Отсутствие у избирателей, голосующих против всех, общей воли, связывающей их голоса в единое избирательное предпочтение, подтверждается и тем обстоятельством, что голосованию против всех как элементу активного избирательного права не корреспондирует какое-либо пассивное избирательное право, что характерно для всех иных форм волеизъявления. Это проявляется, в частности, в том, что Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", по смыслу положений его статей 2 (пункт 4), 48 (пункты 1, 2, 4 и 5), 54 (пункт 5) и 56 (пункт 9), не допускает проведение предвыборной агитации путем склонения избирателей голосовать на выборах против всех кандидатов иначе как за счет средств избирательных фондов зарегистрированных кандидатов и в соответствии с принципом, согласно которому кандидаты самостоятельно определяют содержание, формы и методы агитации, самостоятельно проводят ее, а также вправе в установленном законодательством порядке привлекать для ее проведения иных лиц. Недопустимо и отождествление голосования против всех кандидатов с голосованием против конкретных кандидатов, ибо совершенно очевидно, что, голосуя против конкретных кандидатов, избиратель в то же время голосует "за" оставшегося кандидата. Воля избирателя, проголосовавшего таким образом, была бы сформулирована достаточно определенно. Не менее важно и то обстоятельство, что при таком волеизъявлении не возникает вопроса о соотношении реализации избирательного права с целями формирования органов публичной власти, в отличие от голосования против всех. Исходя из этого и принимая во внимание, что объективным итогом голосования на выборах против всех кандидатов может являться признание выборов несостоявшимися и, соответственно, несформирование органа публичной власти, а избиратели, изъявившие волю путем внесения пометки в графу "против всех" в избирательном бюллетене, могут соотносить свое волеизъявление с названным результатом различным образом, следует, что закрепление на законодательном уровне правила, в соответствии с которым публично-правовые последствия учета голосования против всех имеют такое же значение, что и результаты голосования за конкретного кандидата, привело бы к искажению существа волеизъявления избирателей, выразивших негативное отношение ко всем включенным в избирательный бюллетень кандидатам, и нарушению принципа равного избирательного права. В результате игнорировалась бы и воля большинства избирателей, проголосовавших на выборах за конкретного кандидата, что нарушает конституционные права большинства избирателей и противоречит норме статьи 17 (часть 3) Конституции Российской Федерации, в силу которой осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц.
2.3. Следовательно, оспариваемые положения не только не нарушают принцип равенства избирательных прав граждан, но закрепляют его в полном соответствии с конституционным содержанием. Напротив, выявленная конституционно-правовая природа голосования против всех позволяет утверждать, что в противоречие с Конституцией Российской Федерации вступает иное регулирование, предполагающее учет голосов, отданных против всех кандидатов, не только при решении вопроса о признании выборов состоявшимися, но и на стадии подведения итогов голосования (при определении избранного кандидата). Таким образом, оспариваемые нормативные положения не нарушают конституционные права заявителей, в том числе с точки зрения принципа равенства. Само же по себе отсутствие в мотивировочной части Постановления приведенной системы аргументации не может служить основанием для противоположного вывода. Как следует из взаимосвязанных положений статей 74 (часть третья), 86 и 98 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
3. Вывод Конституционного Суда Российской Федерации о соответствии оспариваемых положений Конституции Российской Федерации фактически основывается на том, что, поскольку федеральный законодатель не устанавливает в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" правила признания избранным кандидата на выборную должность в орган местного самоуправления исходя из того, что этот вопрос не относится к числу основных гарантий избирательных прав, т.е. не является предметом названного Федерального закона, постольку данный вопрос может решаться субъектом Российской Федерации. Такая позиция Конституционного Суда связана с характером обращения, направленного гражданами С.В. Пашигоровым и В.И. Гнездиловым в порядке статьи 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, т.е. конкретного нормоконтроля, что предполагает оценку конституционности оспариваемых положений применительно к конкретному делу, а именно - к выборам должностных лиц местного самоуправления. Вместе с тем очевидно, что выявленная в пунктах 1 и 2 мотивировочной части Постановления конституционно-правовая природа голосования против всех, по смыслу взаимосвязанных положений статей 2, 18, 19 (части 1 и 2), 32 (части 1 и 2), 71 (пункт "в") и 72 (пункт "б" части 1) Конституции Российской Федерации, не может дифференцироваться в зависимости от уровня выборов, а также вида органов публичной власти, формируемых на выборной основе. Если, как указал