Постановление КС РФ № 210150-П/2015
Дата: 13.10.2015
============================================================

Именем Российской Федерации ПОСТАНОВЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ по делу о проверке конституционности пункта 24 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой администрации муниципального образования «Североуральский городской округ» город Санкт-Петербург 13 октября 2015 года Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, С.М.Казанцева, М.И.Клеандрова, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 471, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности пункта 24 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». 2 Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба администрации муниципального образования «Североуральский городской округ». Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемое в жалобе законоположение. Заслушав сообщение судьи-докладчика Н.С.Бондаря, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

1. Согласно пункту 24 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относится организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

1.1. Североуральский городской суд Свердловской области решением от 18 декабря 2013 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Свердловского областного суда от 27 февраля 2014 года, удовлетворил исковые требования прокурора города Североуральска о возложении на администрацию муниципального образования «Североуральский городской округ» обязанности по ликвидации несанкционированной свалки твердых бытовых и строительных отходов, расположенной на территории Петропавловского участкового лесничества государственного казенного учреждения «Карпинское лесничество». Определением Свердловского областного суда от 29 апреля 2014 года и определением Верховного Суда Российской Федерации от 4 августа 2014 года отказано в передаче кассационных жалоб ответчика для рассмотрения в судебном заседании судов кассационной инстанции. Североуральский городской суд Свердловской области решением от 15 июля 2014 года удовлетворил также исковые требования 3 прокурора города Североуральска о возложении на администрацию муниципального образования «Североуральский городской округ» обязанности произвести ликвидацию несанкционированного складирования твердых бытовых и строительных отходов на других участках территории Петропавловского участкового лесничества. Принимая указанные решения, суды отвергли доводы представителя администрации муниципального образования «Североуральский городской округ», утверждавшего, что на органы местного самоуправления городского округа не может быть возложена обязанность по ликвидации несанкционированных свалок на землях лесного фонда, которые находятся в федеральной собственности и в отношении которых органы местного самоуправления какой-либо контроль с целью недопущения сброса бытовых и промышленных отходов не осуществляют, и что ликвидация таких свалок должна производиться органами исполнительной власти Свердловской области в рамках санитарно-оздоровительных мероприятий по очистке леса за счет средств федерального бюджета. При этом суды исходили из того, что организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, которая пунктом 24 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отнесена к вопросам местного значения городского округа, составляет исключительную компетенцию городского округа и подлежит реализации на всей его территории независимо от формы собственности составляющих ее земельных участков.

1.2. По мнению администрации муниципального образования «Североуральский городской округ», примененное в его деле законоположение ограничивает самостоятельность местного самоуправления, нарушает права муниципального образования и тем самым противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 12, 36 (часть 3), 130 (часть 1), 132 и 133, поскольку в силу своей неопределенности допускает возложение на органы местного самоуправления городского 4 округа обязанности производить ликвидацию несанкционированного складирования бытовых и промышленных отходов на расположенных на его территории земельных участках любых форм собственности, включая лесные участки в составе земель лесного фонда, которые находятся в федеральной собственности, притом что органы местного самоуправления не несут бремя содержания этой собственности и не наделены полномочиями по осуществлению охраны и защиты лесов. Соответственно, исходя из требований статей 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», пункт 24 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу в той мере, в какой содержащееся в нем положение, относящее организацию сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов к вопросам местного значения городского округа, служит нормативно-правовым основанием для возложения на городские округа обязанности по ликвидации несанкционированного складирования бытовых и промышленных отходов на лесных участках в составе земель лесного фонда, расположенных на территории этих городских округов.

2. Конституция Российской Федерации, закрепляя основы конституционного строя Российской Федерации, признает и гарантирует местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно и органы которого не входят в систему органов государственной власти (статья 12). По смыслу приведенного положения Конституции Российской Федерации, находящегося в системном единстве с ее статьями 1 (часть 1), 3 (часть 3), 7 (часть 1), 9 (часть 1), 32 (части 1 и 2) и 130–133, местное самоуправление в Российской Федерации как демократическом правовом и социальном государстве, участвуя – в конституционно установленных 5 пределах – в реализации обязанностей государства по созданию условий для достойной жизни и свободного развития человека, а также для использования и охраны земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, является составной частью единого механизма народовластия и одновременно выступает публично-территориальной формой самоорганизации населения, обеспечивающей самостоятельное и под свою ответственность решение гражданами вопросов местного значения. Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлениях от 30 ноября 2000 года

3. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает государственные гарантии осуществления местного самоуправления в Российской Федерации, а также общие правовые, территориальные, организационные и экономические 8 принципы его организации (преамбула), в рамках которых закрепляются и правовые основы компетенции муниципальных образований, включая определение вопросов местного значения, их дифференциацию по типам муниципальных образований, установление полномочий органов местного самоуправления по решению таких вопросов, а также прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения. В частности, названный Федеральный закон относит к числу вопросов местного значения городского округа организацию сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов (пункт 24 части 1 статьи 16). Определенные полномочия в этой сфере закреплялись за органами местного самоуправления и в рамках прежнего правового регулирования (пункт 17 статьи 71 Закона Российской Федерации от 6 июля 1991 года № 1550-I «О местном самоуправлении в Российской Федерации», подпункт 17 пункта 2 статьи 6 Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

3.1. По смыслу взаимосвязанных положений статей 42 и 58 Конституции Российской Федерации в их истолковании Конституционным Судом Российской Федерации, конституционная обязанность сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам имеет всеобщий характер и, будучи частью обеспечительного механизма реализации конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду и других экологических прав, распространяется как на граждан, так и на юридические лица, что с необходимостью предполагает их ответственность за состояние экологии; поскольку эксплуатация природных ресурсов, их вовлечение в хозяйственный оборот наносят ущерб окружающей среде, издержки на осуществление государством мероприятий по ее восстановлению в условиях рыночной экономики должны покрываться прежде всего за счет субъектов хозяйственной и иной 9 деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую природную среду; сама же публичная власть, также несущая конституционную ответственность за сохранение природы и окружающей среды, обязана принимать меры, направленные на сдерживание загрязнения окружающей среды, предупреждение и минимизацию экологических рисков (постановления от 14 мая 2009 года

3.2. Таким образом, поскольку обеспечение благоприятной для проживания населения городского округа среды согласуется с основной целью местного самоуправления, заключающейся, как указал

4. Закрепление пунктом 24 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в качестве вопроса местного значения городского округа 11 организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов предполагает необходимость реализации органами местного самоуправления ряда задач публично-властного характера по налаживанию устойчивой и согласованно функционирующей системы мер, призванных обеспечивать в целях предотвращения загрязнения территории городского округа своевременное и бесперебойное оказание услуг по приему и перемещению бытовых и промышленных отходов, а также позволяющих производить их утилизацию и переработку. Сформулировав в рамках общих принципов правового регулирования компетенции муниципальных образований указанное направление деятельности городских округов в виде нормы общего характера, федеральный законодатель исходил из того, что содержание этой деятельности, включая конкретные способы, методы, средства решения данного вопроса местного значения, должно раскрываться на основе названного Федерального закона во взаимосвязи с соответствующим специальным, отраслевым, в том числе бюджетным, законодательством. Это означает, что при определении применительно к организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов объема полномочий органов местного самоуправления городских округов, а также их финансовых обязательств, обусловленных реализацией данной публичной задачи, необходимо учитывать компетенцию иных территориальных уровней публичной власти, которой они наделены в этой области, а также обязанности по обращению с отходами, возложенные на участников гражданского оборота, принимая при этом во внимание особенности регулирования такого рода отношений в конкретных сферах природопользования.

4.1. Федеральный закон «Об охране окружающей среды», рассматривая образование и размещение отходов производства и потребления как проявление негативного воздействия на окружающую среду (пункт 2 статьи 16), предусматривает, что такие отходы подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и 12 захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды (статья 51). Исходя из того что издержки на восстановление окружающей среды должны нести прежде всего субъекты хозяйственной и иной деятельности, оказывающей на нее негативное воздействие, названный Федеральный закон, в частности, обязывает юридические лица и физических лиц, которые осуществляют эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обеспечивать соблюдение нормативов качества окружающей среды на основе применения технических средств и технологий обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления, обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, а также наилучших доступных технологий, обеспечивающих выполнение требований в области охраны окружающей среды, проводить мероприятия по восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий в соответствии с законодательством (пункт 2 статьи 39). Одновременно им закрепляется принцип ответственности как органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, так и органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях при осуществлении возложенных на них данным и иными федеральными законами полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды (статьи 3 и 5–7). Как Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (пункт 3 статьи 7), так и Федеральный закон от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (пункт 3 статьи 8) используют при определении полномочий органов местного самоуправления городского округа в области обращения с отходами формулировку, аналогичную содержащейся в пункте 24 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», что обусловливает необходимость осуществления ими всех законных мер, 13 касающихся непосредственно организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов. При этом сами по себе организационные меры, характеризующие соответствующие полномочия органов местного самоуправления городского округа, не входят, по смыслу статьи 13 Федерального закона «Об отходах производства и потребления», в нормативное содержание понятий «сбор отходов», «транспортирование отходов», «утилизация отходов», как они определены в статье 1 того же Федерального закона, а следовательно, задача этих органов в области обращения с отходами состоит в оказании регулирующего, распорядительного, контрольного и иного организационно-властного воздействия, направленного на создание необходимых условий для эффективной очистки территории муниципального образования от бытовых и промышленных отходов, в том числе для деятельности организаций, осуществляющих их сбор, вывоз, утилизацию и переработку (в частности, путем выделения земельных участков для размещения и утилизации отходов). Поскольку экологическая функция является общей для всех уровней публичной власти в Российской Федерации, в целях наиболее эффективной ее реализации не исключается взаимодействие, в том числе на договорной основе, органов государственной власти с органами местного самоуправления городских округов в пределах закрепленных за ними полномочий, в частности для выявления и своевременного устранения несанкционированного складирования бытовых и промышленных отходов, причиняющего вред окружающей среде и служащего фактором негативного воздействия на здоровье человека. Соответственно, невыполнение или ненадлежащее выполнение органами местного самоуправления своих полномочий, ставшее причиной загрязнения территории городского округа, может являться основанием для их привлечения к установленной законом ответственности и обязания принять меры, необходимые для очистки территории городского округа от загрязнения отходами, включая несение финансовых затрат. 14

4.2. Таким образом, в системе действующего правового регулирования отнесение к вопросам местного значения городского округа организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов не может рассматриваться как безусловное основание для возложения на органы местного самоуправления городского округа обязанностей, касающихся проведения очистки территории городского округа от загрязнения отходами, без учета характера предоставленных им полномочий в сфере обращения с отходами, в том числе применительно к расположенным на территории городского округа земельным участкам различной формы собственности, и без правовой оценки качества выполнения таких полномочий, а также вне связи с обязанностями по обращению с отходами, которые возлагаются на юридические лица и физических лиц как на субъектов природопользования. Кроме того, действующее законодательство (применявшееся и при разрешении дела с участием администрации муниципального образования «Североуральский городской округ») не ставит решение вопроса о характере и объеме полномочий и о финансовых обязательствах городских округов в области обращения с отходами производства и потребления в зависимость от принадлежности соответствующих отходов к конкретному виду (промышленным или бытовым), что не дает Конституционному Суду Российской Федерации – решающему исключительно вопросы права и не вторгающемуся в оценку целесообразности принимаемых органами государственной власти решений – оснований придавать ему иное нормативно-правовое значение в целях определения пределов ответственности городских округов, в том числе с учетом возможной принадлежности отходов, несанкционированно размещенных на территории муниципального образования, к производным от жизнедеятельности данного местного сообщества. Соответствующая позиция нашла отражение и в представленных Конституционному Суду Российской Федерации в порядке ответов на его 15 запросы отзывах полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации, Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, а также Генеральной прокуратуры Российской Федерации, из которых следует, что в системе действующего правового регулирования вопрос о возложении обязанности по непосредственному устранению захламления на расположенных на территории муниципального образования земельных участках в случае, если виновное в причинении вреда лицо не установлено, должен разрешаться на основе определения правообладателя соответствующего земельного участка вне зависимости от вида отходов, которые несанкционированно размещены на земельном участке.

5. Согласно Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (статья 9, часть 1); владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц; условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (статья 36, части 2 и 3); лесное законодательство относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, по которым издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 72, пункт «к» части 1; статья 76, часть 2). Правовое регулирование отношений, связанных с использованием лесных ресурсов, – по смыслу приведенных положений Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с провозглашенной в ее преамбуле целью обеспечения благополучия и процветания России исходя из ответственности перед нынешним и будущим поколениями и во исполнение конституционной обязанности каждого сохранять природу и окружающую 16 среду, бережно относиться к природным богатствам (статья 58 Конституции Российской Федерации) – основывается на принципе приоритета публичных интересов, что предопределяет особую роль государства в обеспечении охраны и защиты лесов, а также ответственность субъектов хозяйственной деятельности, связанной с использованием лесов, за соблюдение установленного лесным законодательством правопорядка и их публично-правовые обязательства в отношении защиты лесного фонда от негативного воздействия.

5.1. Как неоднократно указывал

5.2. Таким образом, пункт 24 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не противоречит Конституции Российской Федерации, поскольку содержащееся в нем положение – по своему конституционно- правовому смыслу в системе действующего правового регулирования – не предполагает возложение на органы местного самоуправления городских округов обязанности по ликвидации за счет средств местного бюджета несанкционированного складирования бытовых и промышленных отходов, 22 размещенных неустановленными лицами на лесных участках в составе земель лесного фонда, расположенных на территории этих городских округов, без наделения органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями. Признание пункта 24 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не противоречащим Конституции Российской Федерации в его конституционно-правовом смысле, выявленном в настоящем Постановлении, равно как и вступление в силу с 1 января 2016 года изменений, внесенных в данное законоположение пунктом 3 статьи 11 Федерального закона от 29 декабря 2014 года № 458-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации», не исключают для федерального законодателя возможность, руководствуясь Конституцией Российской Федерации и правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, изложенными в настоящем Постановлении, конкретизировать организационно-правовой механизм обеспечения очистки земельных участков от загрязнения отходами применительно к участию в этих отношениях органов местного самоуправления. В частности, с конституционно-правовой точки зрения – имея в виду, что непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования составляет содержательную характеристику вопросов местного значения (часть 1 статьи 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), – при определении компетенции муниципальных образований в области обращения с отходами не исключается возможность учета видовой принадлежности соответствующих отходов, в том числе как являющихся результатом жизнедеятельности местного сообщества. 23 Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 6, 471, 71, 72, 74, 75, 78, 79 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,


ПОСТАНОВИЛ:

1. Признать пункт 24 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не противоречащим Конституции Российской Федерации, поскольку содержащееся в нем положение – по своему конституционно- правовому смыслу в системе действующего правового регулирования – не предполагает возложение на органы местного самоуправления городских округов обязанности по ликвидации за счет средств местного бюджета несанкционированного складирования бытовых и промышленных отходов, размещенных неустановленными лицами на лесных участках в составе земель лесного фонда, расположенных на территории этих городских округов, без наделения органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями.

2. Конституционно-правовой смысл пункта 24 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», выявленный в настоящем Постановлении, является общеобязательным и исключает любое иное его истолкование в правоприменительной практике.

3. Судебные акты, принятые по делу с участием администрации муниципального образования «Североуральский городской округ», основанные на пункте 24 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в истолковании, расходящемся с его конституционно-правовым смыслом, выявленным в настоящем Постановлении, подлежат пересмотру в установленном порядке, если для этого нет иных препятствий. 24

4. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу со дня официального опубликования, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

5. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» и на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru). Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».