1. Согласно части 1 статьи 4.5 «Давность привлечения к административной ответственности» КоАП Российской Федерации постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, – по истечении трех месяцев) со дня совершения административного правонарушения, а за отдельные виды административных правонарушений, указанные в данной норме, – по истечении одного, двух, трех или шести лет со дня совершения административного правонарушения. Оспаривающая конституционность данного законоположения гражданка О.А.Мельникова, 22 декабря 2020 года управляя автомобилем, создала помеху автобусу, водитель которого был вынужден резко затормозить. Благодаря этому маневру ему удалось избежать столкновения транспортных средств, однако из- за резкого торможения в салоне автобуса упали пассажиры, один из которых сломал руку. В соответствии с действующим правовым регулированием указанный инцидент был квалифицирован как дорожно-транспортное происшествие (абзац четвертый статьи 2 Федерального закона от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» и абзац пятнадцатый пункта 1.2 Правил дорожного движения Российской Федерации, утвержденных Постановлением Совета Министров – Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года № 1090), произошедшее по вине заявительницы. 3 Поскольку О.А.Мельникова продолжила движение, покинув место дорожно-транспортного происшествия, участником которого явилась, постановлением мирового судьи от 22 марта 2021 года она была признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 12.27 «Невыполнение обязанностей в связи с дорожно-транспортным происшествием» КоАП Российской Федерации, и ей было назначено административное наказание в виде лишения права управления транспортными средствами на один год. Не согласившись с данным постановлением, она оспорила его, указав, среди прочего, что соответствующий судебный акт был вынесен по истечении срока давности привлечения к административной ответственности. Решением Черемушкинского районного суда города Москвы от 18 мая 2021 года постановление мирового судьи оставлено без изменения, а жалоба О.А.Мельниковой – без удовлетворения. Отвергая довод заявительницы о вынесении постановления за пределами срока давности привлечения к административной ответственности, суд сослался на разъяснения Верховного Суда Российской Федерации о том, что срок давности привлечения к ответственности исчисляется по общим правилам исчисления сроков – со дня, следующего за днем совершения административного правонарушения (пункт 14 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»). Впоследствии по итогам рассмотрения поданных О.А.Мельниковой в вышестоящие судебные инстанции жалоб законность вынесенных в отношении нее указанных постановления и решения по делу об административном правонарушении была подтверждена постановлением Второго кассационного суда общей юрисдикции от 2 сентября 2021 года и постановлением Верховного Суда Российской Федерации от 19 ноября 2021 года, в которых суды также сочли, что срок давности привлечения заявительницы к административной 4 ответственности на момент принятия мировым судьей обжалуемого судебного акта не истек. Заявительница полагает, что срок давности привлечения к административной ответственности подлежит, как это непосредственно следует из части 1 статьи 4.5 КоАП Российской Федерации, исчислению со дня совершения административного правонарушения. Вопреки этому суды, рассматривавшие дело, по ее мнению, ошибочно исчислили указанный срок со дня, следующего за днем совершения административного правонарушения, в результате чего она была привлечена к административной ответственности по истечении трех месяцев и одного дня, т.е. за пределами установленного срока давности. Исходя из этого О.А.Мельникова просит признать оспариваемое законоположение не соответствующим статьям 1 (часть 1), 18, 19 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, поскольку оно содержит неопределенность в вопросе об исчислении срока давности привлечения к административной ответственности, не позволяющую однозначно установить, с какого дня должно начинаться исчисление данного срока и, соответственно, в какой день он должен считаться истекшим. Таким образом, с учетом требований статей 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» часть 1 статьи 4.5 КоАП Российской Федерации является предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу в той мере, в какой на ее основании разрешается вопрос о дне, начиная с которого должен исчисляться срок давности привлечения к административной ответственности за совершение перечисленных в ней административных правонарушений.
2. Раскрывая конституционно-правовую природу административной ответственности,
3. В соответствии со статьей 4.5 КоАП Российской Федерации постановление по делу об административном правонарушении, за исключением случаев, предусмотренных частями 51–7 этой же статьи, не может быть вынесено по истечении установленных ею сроков давности привлечения к административной ответственности со дня совершения административного 8 правонарушения (часть 1); при длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью 1 данной статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения (часть 2); если частью 1 данной статьи не предусмотрен более длительный срок давности привлечения к административной ответственности, за административные правонарушения, влекущие применение административного наказания в виде дисквалификации (за исключением административных правонарушений, предусмотренных частью 6 данной статьи), лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения, за административные правонарушения, предусмотренные частью 6 данной статьи, – со дня вынесения указанного в ней решения комиссии антимонопольного органа, которым установлен факт нарушения законодательства Российской Федерации, а при длящемся административном правонарушении – не позднее одного года со дня его обнаружения (часть 3); в случае отказа в возбуждении уголовного дела или прекращения уголовного дела, но при наличии в действиях лица признаков административного правонарушения сроки, предусмотренные частью 1 данной статьи, начинают исчисляться со дня совершения административного правонарушения (при длящемся административном правонарушении – со дня его обнаружения) (часть 4). Исходя из смысла этих законоположений вполне допустимо их понимание как предусматривающих, что днем, с которого должен исчисляться срок давности привлечения к административной ответственности, является, по общему правилу, день совершения (обнаружения) административного правонарушения. Следовательно, по истечении установленного срока давности привлечения к административной ответственности, отсчитываемого именно со дня совершения (обнаружения) административного правонарушения, производство по делу об административном правонарушении исключается, вследствие чего оно не может быть начато, а начатое должно быть прекращено (пункт 6 части 1 статьи 24.5 КоАП Российской Федерации). 9 Данный подход к оценке оспариваемого законоположения принципиально не опровергается частью 1 статьи 4.8 «Исчисление сроков» КоАП Российской Федерации, согласно которой течение срока, определенного периодом, начинается на следующий день после календарной даты или наступления события, которыми определено начало срока, поскольку в силу прямого указания, содержащегося в примечании к этой статье, ее положения не подлежат применению, если другими статьями названного Кодекса установлен иной порядок исчисления сроков, а также при исчислении сроков административных наказаний. Во всяком случае, основанный на дословном (семантическом) восприятии правовых норм системный анализ взаимосвязанных предписаний, предусмотренных частью 1 статьи 4.5, частью 1 статьи 4.8 и примечанием к ней КоАП Российской Федерации, позволяет избежать неразрешимой (непреодолимой) средствами юридического толкования неопределенности относительно правил исчисления срока давности привлечения к административной ответственности, так как их совместная интерпретация, по сути, означает, что данный срок должен начинать исчисляться со дня совершения (обнаружения) административного правонарушения. Однако такое понимание правил исчисления срока давности привлечения к административной ответственности не находит поддержки у Верховного Суда Российской Федерации, разъяснившего в целях обеспечения единообразия судебной практики в абзаце втором пункта 14 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года № 5 (далее – постановление Пленума № 5), в частности, что срок давности привлечения к ответственности должен исчисляться по общим правилам исчисления сроков – со дня, следующего за днем совершения административного правонарушения (за днем обнаружения правонарушения). При таких обстоятельствах с учетом конституционно-правового статуса Верховного Суда Российской Федерации (статья 126 Конституции Российской Федерации), призванного обеспечивать единство судебной практики, 10 сформулированные им по вопросу исчисления сроков давности привлечения к административной ответственности разъяснения предполагают, что постановление по делу об административном правонарушении может быть вынесено только до истечения (окончания) установленного статьей 4.5 КоАП Российской Федерации срока давности, который надлежит исчислять со дня, следующего за днем совершения (обнаружения) административного правонарушения.
3.1. Данный подход приведен в сочетании с иными высказанными Верховным Судом Российской Федерации относительно правил исчисления сроков давности привлечения к административной ответственности правовыми позициями. Так, в соответствии со вторым предложением абзаца второго пункта 14 постановления Пленума № 5 в случае совершения административного правонарушения, выразившегося в форме бездействия, срок привлечения к административной ответственности должен исчисляться со дня, следующего за последним днем периода, предоставленного для исполнения соответствующей обязанности. Одновременно, согласно его абзацу третьему, при длящемся административном правонарушении сроки давности должны начинать свое течение со дня обнаружения административного правонарушения; при этом необходимо иметь в виду, что днем обнаружения длящегося административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения. Что же касается административной ответственности за правонарушение, в отношении которого предусмотренная правовым актом обязанность не была выполнена к определенному сроку, то в силу абзаца четвертого этого пункта срок давности привлечения к ней начинает течь с момента наступления указанного срока. Этим допускается возможность, по крайней мере в зависимости от категории административного правонарушения (оконченное или длящееся) или его объективной стороны (действия или бездействие), по-разному определять начало исчисления срока давности привлечения к административной 11 ответственности: в отношении оконченного правонарушения – со дня, следующего за днем его совершения (за исключением административных правонарушений, совершаемых в форме бездействия, срок давности привлечения за которые должен исчисляться со дня его совершения), в отношении длящегося правонарушения – со дня его обнаружения. Несмотря на то что непосредственно в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях не содержится нормативных оснований для такой дифференциации начала течения срока давности, это не может не оказывать определенного негативного влияния на решение этого вопроса при рассмотрении судами дел об административных правонарушениях. Изучение судебной практики, складывающейся в связи с применением административной ответственности, свидетельствует, что она – даже после издания постановления Пленума № 5 – не отличается устоявшимся единообразием в вопросе определения начала исчисления срока давности привлечения к административной ответственности. И хотя такая практика преимущественно не отступает (как, в частности, это имело место в деле заявительницы) от генеральной линии, занятой Верховным Судом Российской Федерации, в деятельности судебных органов можно обнаружить иной вариант истолкования и применения части 1 статьи 4.5 КоАП Российской Федерации, согласно которому срок давности привлечения к административной ответственности должен подлежать исчислению со дня совершения (обнаружения) административного правонарушения (определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 4 апреля 2017 года № 305-АД16-16921, постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 15 ноября 2018 года № Ф07-13080/2018, постановление Первого кассационного суда общей юрисдикции от 18 мая 2021 года № 16-2672/2021, постановление Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 24 декабря 2021 года № 16-7064/2021 и др.). Это подтверждает, что в судебном правоприменении – вопреки предпринятым Верховным Судом Российской Федерации усилиям – до 12 настоящего времени не сложилась единообразная практика по вопросу, касающемуся правил исчисления сроков давности привлечения к административной ответственности, а потому при привлечении физических и юридических лиц к данному виду публично-правовой ответственности не исключается произвольное определение дня, с которого начинается исчисление указанных сроков.
3.2. Анализируя существующие в административно-юрисдикционной деятельности подходы к исчислению сроков давности привлечения к административной ответственности, установленных частью 1 статьи 4.5 КоАП Российской Федерации, целесообразно обратиться к правилам исчисления сроков давности привлечения к уголовной ответственности, особенно с учетом того, что, как неоднократно отмечал
4. По смыслу правовой позиции, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации в постановлениях от 23 декабря 2013 года
5. Таким образом, часть 1 статьи 4.5 КоАП Российской Федерации не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (часть 1), 46 17 (часть 1), 49 (часть 1) и 55 (часть 3), в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования неопределенность ее нормативного содержания порождает неоднозначное решение вопроса о дне, начиная с которого должен исчисляться срок давности привлечения к административной ответственности за совершение перечисленных в ней административных правонарушений, и тем самым допускает произвольное определение в качестве такого дня как дня совершения административного правонарушения, так и дня, следующего за днем совершения административного правонарушения. Поскольку обусловленное признанием части 1 статьи 4.5 КоАП Российской Федерации не соответствующей Конституции Российской Федерации немедленное прекращение ее действия может серьезно осложнить применение законодательства об административных правонарушениях, а также в интересах обеспечения определенности административно-деликтных правоотношений Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь пунктом 12 части первой статьи 75 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», полагает целесообразным установить следующий порядок исполнения настоящего Постановления: федеральному законодателю надлежит – исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, высказанных в настоящем Постановлении, – незамедлительно принять меры по устранению неопределенности нормативного содержания части 1 статьи 4.5 КоАП Российской Федерации в вопросе о том, начиная с какого дня должен исчисляться предусмотренный ею срок давности привлечения к административной ответственности; впредь до внесения в законодательство об административных правонарушениях изменений, вытекающих из настоящего Постановления, исчисление срока давности привлечения к административной ответственности в соответствии с частью 1 статьи 4.5 КоАП Российской 18 Федерации – с учетом того, что в правовом государстве, высшей ценностью которого конституционно признан человек, его права и свободы (статья 2 Конституции Российской Федерации), неустранимые сомнения в правовом регулировании публичной, в том числе административной, ответственности не могут быть, по общему правилу, обращены против частных (физических и юридических) лиц как заведомо более слабой стороны складывающихся в связи с применением такой ответственности отношений, – должно осуществляться начиная со дня совершения административного правонарушения. Конституционный Суд Российской Федерации также полагает необходимым указать, что, поскольку часть 1 статьи 4.5 КоАП Российской Федерации сама по себе не служит основанием для привлечения граждан или юридических лиц к административной ответственности, признание ее настоящим Постановлением неконституционной не влечет за собой наступления последствий, указанных в пункте 6 части третьей статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации». На основании изложенного и руководствуясь статьями 471, 71, 72, 74, 75, 78, 79, 80 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,
1. Признать часть 1 статьи 4.5 КоАП Российской Федерации не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (часть 1), 46 (часть 1), 49 (часть 1) и 55 (часть 3), в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования неопределенность ее нормативного содержания порождает неоднозначное решение вопроса о дне, начиная с которого должен исчисляться срок давности привлечения к административной ответственности за совершение перечисленных в ней 19 административных правонарушений, и тем самым допускает произвольное определение в качестве такого дня как дня совершения административного правонарушения, так и дня, следующего за днем совершения административного правонарушения.
2. Федеральному законодателю надлежит – исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в настоящем Постановлении, – незамедлительно принять меры по устранению неопределенности нормативного содержания части 1 статьи 4.5 КоАП Российской Федерации в вопросе о том, начиная с какого дня должен исчисляться предусмотренный ею срок давности привлечения к административной ответственности.
3. Впредь до внесения в законодательство об административных правонарушениях изменений, вытекающих из настоящего Постановления, исчисление срока давности привлечения к административной ответственности в соответствии с частью 1 статьи 4.5 КоАП Российской Федерации должно осуществляться начиная со дня совершения административного правонарушения.
4. Правоприменительные решения по делу гражданки Мельниковой Ольги Анатольевны, вынесенные на основании части 1 статьи 4.5 КоАП Российской Федерации в той мере, в какой она признана настоящим Постановлением неконституционной, подлежат пересмотру в установленном порядке.
5. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу со дня официального опубликования, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
6. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете», «Собрании законодательства 20 Российской Федерации» и на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).