1. В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 23 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» муниципальному служащему гарантируется пенсионное обеспечение за выслугу лет и в связи с инвалидностью, а также пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей.
1.1. Конституционность приведенного законоположения оспаривает гражданка С.И.Федорова, которой как лицу, замещавшему должность муниципальной службы в управлении социальной защиты населения администрации Верхнеуральского муниципального района Челябинской области, в 2008 году дополнительно к трудовой пенсии была назначена пенсия за выслугу лет. В связи с выездом С.И.Федоровой на постоянное место жительства в город Брянск выплата ей пенсии за выслугу лет была прекращена по основанию, предусмотренному подпунктом 1 пункта 22 Положения о порядке назначения и выплаты пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности муниципальной службы Верхнеуральского района (утверждено решением Собрания депутатов Верхнеуральского муниципального района от 20 мая 2010 года № 43), согласно которому выплата пенсии за выслугу лет прекращается в случае выезда получателя пенсии на постоянное место жительства за пределы Челябинской области. 3 Посчитав нарушенным свое право на пенсионное обеспечение, С.И.Федорова обратилась к прокурору Верхнеуральского района Челябинской области, заявление которого, поданное в интересах неопределенного круга лиц, о признании недействующим как противоречащего федеральному законодательству решения Собрания депутатов Верхнеуральского муниципального района от 20 мая 2010 года № 43 было оставлено без удовлетворения решением Верхнеуральского районного суда Челябинской области от 20 июля 2012 года. После отмены данного судебного решения в части отказа в признании недействующим подпункта 1 пункта 22 утвержденного указанным решением Собрания депутатов Верхнеуральского муниципального района Положения о порядке назначения и выплаты пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности муниципальной службы Верхнеуральского района, и вынесения нового решения об удовлетворении требований прокурора в этой части (определение судебной коллегии по гражданским делам Челябинского областного суда от 29 января 2013 года) выплата С.И.Федоровой пенсии за выслугу лет была возобновлена по месту ее постоянного проживания в городе Брянске. Однако с 1 апреля 2013 года данная выплата была вновь прекращена в связи с вступлением в силу утвержденного решением Собрания депутатов Верхнеуральского муниципального района от 27 декабря 2012 года № 512 Положения о назначении и выплате пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности муниципальной службы органов местного самоуправления Верхнеуральского муниципального района, которое в части оснований прекращения выплаты пенсии за выслугу лет воспроизводит прежнее, признанное судом недействующим, правовое регулирование (подпункт 1 пункта 22). Последующее обращение С.И.Федоровой в суд общей юрисдикции с требованием о признании недействующим подпункта 1 пункта 22 Положения, утвержденного решением Собрания депутатов 4 Верхнеуральского муниципального района от 27 декабря 2012 года № 512, не позволило ей добиться возобновления выплаты пенсии за выслугу лет: решением Верхнеуральского районного суда Челябинской области от 1 августа 2013 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Челябинского областного суда от 31 октября 2013 года, С.И.Федоровой было отказано в удовлетворении данного требования со ссылкой на то, что пенсия за выслугу лет, назначаемая муниципальным служащим, является дополнительным обеспечением, предоставляемым за счет средств местного бюджета, а потому орган местного самоуправления, руководствуясь принципом самостоятельности бюджетов, вправе издавать муниципальные правовые акты, устанавливающие и изменяющие порядок и условия назначения такого рода выплат, исходя из собственных финансовых возможностей. С приведенными доводами судов первой и апелляционной инстанций согласился и Верховный Суд Российской Федерации, не усмотревший оснований для пересмотра указанных судебных постановлений в кассационном порядке (определение от 1 апреля 2014 года). По мнению заявительницы, пункт 5 части 1 статьи 23 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» – в силу своей правовой неопределенности и по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой, – допускает возможность ограничения права муниципальных служащих на пенсионное обеспечение за выслугу лет при изменении места жительства в связи с выездом за пределы субъекта Российской Федерации, на территории которого они проходили муниципальную службу, и тем самым противоречит статьям 7 (часть 2), 19 (части 1 и 2), 27 (часть 1), 39 (часть 1) и 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации.
1.2. Как следует из статей 36, 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», конкретизирующих статью 125 (часть 4) Конституции 5 Российской Федерации,
2. Согласно Конституции Российской Федерации в России как социальном государстве, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, 8 устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (статья 7); каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, предусмотренных законом; государственные пенсии и социальные пособия также устанавливаются законом (статья 39). Социальное обеспечение находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт «ж» части 1, Конституции Российской Федерации); по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76, часть 2, Конституции Российской Федерации). При отсутствии соответствующего федерального закона либо в случаях, когда в федеральном законе те или иные общественные отношения не урегулированы, законодатель субъекта Российской Федерации, как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, может самостоятельно осуществлять правовое регулирование по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, соблюдая при этом конституционные требования о непротиворечии законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральным законам и о соблюдении прав и свобод человека и гражданина (постановления от 1 февраля 1996 года
3. Согласно выраженной в ряде решений Конституционного Суда Российской Федерации правовой позиции специфика государственной и муниципальной службы в Российской Федерации предопределяет особый правовой статус государственных и муниципальных служащих, обусловленный содержанием профессиональной служебной деятельности, характером выполняемых функций, предъявляемыми квалификационными требованиями, а также ограничениями, связанными с прохождением государственной и муниципальной службы. Осуществляя с учетом указанных особенностей специальное правовое регулирование пенсионного обеспечения государственных и муниципальных служащих, в том числе вводя для них дополнительные 10 гарантии в сфере пенсионных отношений, федеральный законодатель исходил из того, что единство публичной природы государственной гражданской службы и муниципальной службы, обусловленное объективной схожестью условий и порядка их прохождения, предполагает и общность основных принципов и условий государственного пенсионного обеспечения государственных гражданских служащих и муниципальных служащих (пункт 6 статьи 7 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и пункт 6 статьи 5 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»). Поэтому, закрепляя в рамках правового регулирования отношений по пенсионному обеспечению муниципальных служащих право муниципального служащего на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации и относя при этом пенсионное обеспечение за выслугу лет к числу специальных гарантий, предоставляемых муниципальным служащим (пункт 12 части 1 статьи 11 и пункт 5 части 1 статьи 23 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»), федеральный законодатель, руководствуясь статьей 72 (пункт ж» части 1) Конституции Российской Федерации, распространил на муниципального служащего в полном объеме права государственного гражданского служащего в данной сфере (часть 1 статьи 24 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»), имея при этом в виду, что назначаемые муниципальным служащим пенсии за выслугу лет по своей правовой природе, так же как и доплаты к пенсии (пенсия за выслугу лет) государственным гражданским служащим, являются дополнительным пенсионным обеспечением, которое предоставляется помимо пенсии, назначаемой на общих основаниях, и может регулироваться законами, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также актами органов местного самоуправления. 11 Участие субъектов Российской Федерации в регулировании отношений по дополнительному пенсионному обеспечению муниципальных служащих не выходит, как ранее указывал в своих решениях
1. Признать положение пункта 5 части 1 статьи 23 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», гарантирующее муниципальным служащим пенсионное обеспечение за выслугу лет, не противоречащим Конституции Российской Федерации, поскольку – по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования – оно не предполагает возможность установления такого правового механизма реализации лицами, замещавшими должности муниципальной службы, права на получение назначенной им пенсии за выслугу лет, который порождает не согласующуюся с конституционно значимыми целями и выходящую за рамки конституционно допустимых ограничений прав и свобод человека и гражданина дифференциацию правового положения лиц, проходивших муниципальную службу в одном и том же муниципальном образовании, исключительно в зависимости от избранного ими места жительства в пределах Российской Федерации и тем самым, в нарушение конституционных принципов справедливости и равенства, приводит к лишению их данного права в случае выезда на постоянное место жительства за пределы субъекта Российской Федерации, на территории которого находится соответствующее муниципальное образование.
2. Конституционно-правовой смысл положения пункта 5 части 1 статьи 23 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», выявленный в настоящем Постановлении, является общеобязательным и исключает любое иное его истолкование в правоприменительной практике. 15
3. Правоприменительные решения по делу гражданки Федоровой Светланы Ивановны, основанные на положении пункта 5 части 1 статьи 23 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» в истолковании, расходящемся с его конституционно-правовым смыслом, выявленным в настоящем Постановлении, подлежат пересмотру в установленном порядке, если для этого нет иных препятствий.
4. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу со дня официального опубликования, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
5. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» и на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru). Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».