1. Граждане А.З.Браев и Х.Н.Кунашев, проходившие службу в Управлении Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков по Кабардино-Балкарской Республике и в связи с ее упразднением в 2016 году переведенные на службу в органы внутренних дел, оспаривают конституционность подпункта 1 пункта 1 статьи 3 Федерального закона от 12 января 1995 года № 5-ФЗ «О ветеранах», в соответствии с которым к числу ветеранов боевых действий относятся 2 военнослужащие, в том числе уволенные в запас (отставку), военнообязанные, призванные на военные сборы, лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, войск национальной гвардии и органов государственной безопасности, работники указанных органов, работники Министерства обороны СССР и работники Министерства обороны Российской Федерации, сотрудники учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, направленные в другие государства органами государственной власти СССР, органами государственной власти Российской Федерации и принимавшие участие в боевых действиях при исполнении служебных обязанностей в этих государствах, а также принимавшие участие в соответствии с решениями органов государственной власти Российской Федерации в боевых действиях на территории Российской Федерации. Как следует из представленных материалов, А.З.Браеву и Х.Н.Кунашеву, которые в период прохождения службы в Управлении Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков по Кабардино-Балкарской Республике во исполнение согласованного с руководителем названного Управления приказа руководителя контртеррористической операции – начальника Управления Федеральной службы безопасности Российской Федерации по Кабардино- Балкарской Республике принимали участие в контртеррористической операции, проводившейся с 20 февраля 2011 года по 19 апреля 2011 года на территории Эльбрусского и Баксанского районов Кабардино-Балкарской Республики (А.З.Браев – с 9 апреля по 13 апреля 2011 года, Х.Н.Кунашев – с 5 апреля по 13 апреля 2011 года), Министерством внутренних дел по Кабардино-Балкарской Республике было отказано в выдаче удостоверений ветерана боевых действий ввиду отсутствия необходимых для этого правовых оснований. Решением Нальчикского городского суда от 3 августа 2017 года исковые требования А.З.Браева и Х.Н.Кунашева о признании соответствующих отказов незаконными и обязании Министерства 3 внутренних дел по Кабардино-Балкарской Республике выдать заявителям удостоверения ветерана боевых действий были удовлетворены. При этом суд указал, что на сотрудников органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ (далее – органы наркоконтроля), переведенных на службу в органы внутренних дел Российской Федерации, в полной мере распространяются положения Федерального закона от 19 июля 2011 года № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», а значит, несмотря на то что такие лица прямо не упомянуты в подпункте 1 пункта 1 статьи 3 Федерального закона «О ветеранах», им могут быть выданы удостоверения ветерана боевых действий. Между тем апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики от 28 сентября 2017 года решение суда первой инстанции было отменено и вынесено новое решение об отказе в удовлетворении исковых требований А.З.Браева и Х.Н.Кунашева со ссылкой в том числе на оспариваемую ими норму. При этом, несмотря на документальное подтверждение факта участия заявителей в контртеррористической операции, суд апелляционной инстанции исходил из того, что выдача удостоверения ветерана боевых действий сотрудникам органов наркоконтроля не предусмотрена ни Федеральным законом «О ветеранах», ни иными нормативными правовыми актами, а следовательно, соответствующее право не может быть ими приобретено и после их перевода на службу в органы внутренних дел. В передаче кассационных жалоб А.З.Браева и Х.Н.Кунашева на указанное апелляционное определение для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции и Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации было отказано (определение судьи Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики от 15 января 2018 года и определение судьи Верховного Суда Российской Федерации от 15 марта 2018 года соответственно). 4 По мнению А.З.Браева и Х.Н.Кунашева, подпункт 1 пункта 1 статьи 3 Федерального закона «О ветеранах» не соответствует статьям 19, 45 и 55 Конституции Российской Федерации, поскольку не позволяет отнести к ветеранам боевых действий граждан, которые в период прохождения службы в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ принимали участие в контртеррористических операциях на территории Северо-Кавказского региона.
2. Конституция Российской Федерации, предусматривая в соответствии с целями социального государства установление в Российской Федерации гарантий социальной защиты населения (статья 7), вместе с тем не закрепляет способы и объем такой защиты, предоставляемой тем или иным категориям граждан. Решение этих вопросов, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт «ж» части 1 Конституции Российской Федерации), является прерогативой законодателя, который, располагая достаточно широкой дискрецией при установлении организационно-правовых форм и механизмов реализации социальной защиты, определяет круг лиц, подлежащих социальной защите, включая социальную поддержку, а также предусматривает конкретные меры такой поддержки, критерии их дифференциации и условия предоставления с учетом конституционных принципов и норм, как закрепляющих единый для всех граждан Российской Федерации конституционный статус личности, так и обусловливающих специальный статус отдельных категорий граждан. Правовые гарантии социальной защиты ветеранов в Российской Федерации закреплены Федеральным законом «О ветеранах», который, с учетом заслуг этих граждан по защите Отечества, безупречной военной службы, иной государственной службы и продолжительного добросовестного труда, устанавливает такие категории ветеранов, как ветераны Великой Отечественной войны, ветераны боевых действий на территории СССР, территории Российской Федерации и территориях других государств (далее – ветераны боевых действий), ветераны военной 5 службы и ветераны труда (статья 1), и в целях создания условий, обеспечивающих им достойную жизнь, активную деятельность, почет и уважение в обществе (преамбула), определяет конкретные меры социальной поддержки, предоставляемые лицам, относящимся к той или иной категории ветеранов. Пункт 1 статьи 3 данного Федерального закона относит к ветеранам боевых действий, в частности, военнослужащих, в том числе уволенных в запас (отставку), военнообязанных, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, войск национальной гвардии и органов государственной безопасности, работников указанных органов, работников Министерства обороны СССР и работников Министерства обороны Российской Федерации, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, направленных в другие государства органами государственной власти СССР, органами государственной власти Российской Федерации и принимавших участие в боевых действиях при исполнении служебных обязанностей в этих государствах, а также принимавших участие в соответствии с решениями органов государственной власти Российской Федерации в боевых действиях на территории Российской Федерации (подпункт 1). При этом в силу пункта 3 той же статьи Перечень государств, городов, территорий и периодов ведения боевых действий с участием граждан Российской Федерации приводится в приложении к данному Федеральному закону, который, в свою очередь, включает в числе прочего и выполнение задач в ходе контртеррористических операций на территории Северо-Кавказского региона с августа 1999 года (раздел III приложения; абзац введен Федеральным законом от 27 ноября 2002 года № 158-ФЗ, вступившим в силу с 1 января 2004 года). Таким образом, для наделения статусом ветерана боевых действий необходимо два основных условия: во-первых, принадлежность к лицам, которые прямо поименованы в пункте 1 статьи 3 Федерального закона «О ветеранах», и, во-вторых, их непосредственное участие в соответствии с 6 решениями органов государственной власти Российской Федерации в боевых действиях, каковые определяются на основании названного Перечня. При соблюдении этих требований гражданин Российской Федерации приобретает статус ветерана боевых действий, а следовательно, и право на получение предусмотренных законом мер социальной поддержки. Как неоднократно подчеркивал
3. Основным нормативным актом, регламентирующим порядок и условия проведения контртеррористических операций, является Федеральный закон от 6 марта 2006 года № 35-ФЗ «О противодействии терроризму», в соответствии с которым контртеррористическая операция представляет собой комплекс специальных, оперативно-боевых, войсковых и иных мероприятий с применением боевой техники, оружия и специальных средств по пресечению террористического акта, обезвреживанию террористов, обеспечению безопасности физических лиц, организаций и учреждений, а также по минимизации последствий террористического акта (пункт 5 статьи 3); решения о проведении контртеррористической операции и о ее прекращении принимает руководитель федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, либо по его указанию иное должностное лицо федерального органа исполнительной 7 власти в области обеспечения безопасности, либо руководитель территориального органа федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, если руководителем федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности не принято иное решение (часть 2 статьи 12); лицо, принявшее решение о проведении контртеррористической операции, является руководителем контртеррористической операции и несет персональную ответственность за ее проведение, в рамках предоставленных ему полномочий по руководству контртеррористической операцией определяет состав сил и средств, необходимых для проведения контртеррористической операции (часть 1 и пункт 2 части 2 статьи 13); пресечение террористического акта осуществляется силами и средствами органов федеральной службы безопасности, а также создаваемой по решению руководителя контртеррористической операции группировки сил и средств, в состав которой могут включаться подразделения, воинские части и соединения Вооруженных Сил Российской Федерации, подразделения федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами безопасности, обороны, внутренних дел, обеспечения деятельности войск национальной гвардии Российской Федерации, юстиции, гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, других федеральных органов исполнительной власти и федеральных государственных органов, а также подразделения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (части 1–3 статьи 15). Действовавший ранее Федеральный закон от 25 июля 1998 года № 130-ФЗ «О борьбе с терроризмом» (утратил силу в соответствии с Федеральным законом «О противодействии терроризму») также предусматривал возможность привлечения для проведения контртеррористической операции необходимых сил и средств тех федеральных органов исполнительной власти, которые принимают участие в борьбе с терроризмом (статья 11), относя к числу субъектов, 8 непосредственно осуществляющих борьбу с терроризмом в пределах своей компетенции, Федеральную службу безопасности Российской Федерации, Министерство внутренних дел Российской Федерации, Службу внешней разведки Российской Федерации, Федеральную службу охраны Российской Федерации, Министерство обороны Российской Федерации и Федеральную пограничную службу Российской Федерации (пункт 3 статьи 6 в первоначальной редакции), а к субъектам, участвующим в предупреждении, выявлении и пресечении террористической деятельности в пределах своей компетенции, – другие федеральные органы исполнительной власти в соответствии с утвержденным Правительством Российской Федерации перечнем (пункт 4 статьи 6), включавшим в себя в том числе Федеральную службу Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (постановление Правительства Российской Федерации от 22 июня 1999 года № 660 «Об утверждении перечня федеральных органов исполнительной власти, участвующих в пределах своей компетенции в предупреждении, выявлении и пресечении террористической деятельности» в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2004 года № 648).
3.1. В развитие приведенных законоположений и в целях объединения усилий федеральных органов исполнительной власти по проведению контртеррористических операций, а также повышения эффективности деятельности, направленной на уничтожение незаконных вооруженных формирований на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации, Указом Президента Российской Федерации от 23 сентября 1999 года № 1255с «О мерах по повышению эффективности контртеррористических операций на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации» была образована Объединенная группировка войск (сил) по проведению контртеррористических операций на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации с привлечением в ее состав объединений, соединений, воинских частей, подразделений Вооруженных Сил Российской Федерации, внутренних 9 войск Министерства внутренних дел Российской Федерации, органов внутренних дел Российской Федерации и их подразделений, органов и подразделений Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Федеральной пограничной службы Российской Федерации, Федеральной службы железнодорожных войск Российской Федерации и Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации (абзац первый пункта 2 в первоначальной редакции). На момент издания данного Указа функции по борьбе с незаконным оборотом наркотических средств выполняли органы внутренних дел (подпункт 8 пункта 8 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 18 июля 1996 года № 1039). Указом Президента Российской Федерации от 24 сентября 2002 года № 1068 «О совершенствовании государственного управления в области противодействия незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ» при Министерстве внутренних дел Российской Федерации был создан Государственный комитет по противодействию незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ, который входил в состав криминальной милиции, являлся самостоятельным структурным подразделением Министерства внутренних дел Российской Федерации и обеспечивал реализацию полномочий этого Министерства в области противодействия незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ непосредственно, а также через подразделения по противодействию незаконному обороту наркотиков при министерствах внутренних дел, главных управлениях, управлениях внутренних дел субъектов Российской Федерации, органах внутренних дел районов, городов и иных муниципальных образований, а к числу его основных функций было, в частности, отнесено осуществление оперативно- розыскных мероприятий по предупреждению, выявлению, пресечению и 10 раскрытию преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков, разоблачению преступных групп, располагающих межрегиональными и международными связями (пункты 2 и 38 Положения о Государственном комитете по противодействию незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ при Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 12 ноября 2002 года № 1101). Указом Президента Российской Федерации от 11 марта 2003 года № 306 «Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации» Государственный комитет по противодействию незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ был преобразован в Государственный комитет Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ – специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, которому с 1 июля 2003 года были переданы функции Министерства внутренних дел Российской Федерации по предупреждению и пресечению преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, и который, в свою очередь, был преобразован в Федеральную службу Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ (пункт 16 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»), впоследствии переименованную в Федеральную службу Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (пункт 1 Указа Президента Российской Федерации от 28 июля 2004 года № 976 «Вопросы Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков»); основными задачами данной Федеральной службы являлись обеспечение контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и осуществление мер по противодействию их незаконному обороту, а также выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и предварительное расследование преступлений, осуществление производства по делам об 11 административных правонарушениях, которые отнесены законодательством Российской Федерации соответственно к подследственности либо к компетенции органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ (подпункты 1 и 2 пункта 3 Положения о Федеральной службе Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 28 июля 2004 года № 976).
3.2. Указом Президента Российской Федерации от 5 апреля 2016 года № 156 «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции» Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков была упразднена, а ее функции, полномочия и штатная численность переданы Министерству внутренних дел Российской Федерации (пункт 1, подпункты «а», «б» пункта 2); при этом было предусмотрено, что сотрудники органов наркоконтроля продолжают исполнять возложенные на них обязанности до завершения организационно-штатных мероприятий, связанных с упразднением Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, а те из них, кто изъявил желание поступить на службу в органы внутренних дел, принимаются на службу в эти органы в порядке перевода без испытательного срока и переаттестации (подпункты «а», «б» пункта 4). Рассматривая вопрос о конституционности нормативных положений, регулирующих отношения, связанные с переходом сотрудников органов наркоконтроля, уволенных в рамках мероприятий по упразднению Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, на службу в органы внутренних дел,
4. Учитывая государственную и общественную значимость деятельности, направленной на предупреждение, выявление и пресечение террористической деятельности, Федеральный закон «О противодействии терроризму» установил, что лица, участвующие в борьбе с терроризмом, к числу которых относятся военнослужащие, сотрудники и специалисты федеральных органов исполнительной власти и иных государственных органов, осуществляющих борьбу с терроризмом, находятся под защитой государства и подлежат правовой и социальной защите; при этом социальная защита лиц, участвующих в борьбе с терроризмом, осуществляется с учетом правового статуса таких лиц, устанавливаемого федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (пункт 1 части 1 и часть 2 статьи 20). В частности, для военнослужащих и сотрудников федеральных органов исполнительной власти и иных государственных органов, проходящих (проходивших) службу в подразделениях, непосредственно осуществляющих (осуществлявших) борьбу с терроризмом, названным Федеральным законом предусмотрено льготное исчисление выслуги лет (трудового стажа) для назначения пенсий (один день службы засчитывается за полтора дня, а время непосредственного участия в контртеррористических операциях – из расчета один день службы за три дня), а также возможность установления Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации повышенных окладов 14 по воинским должностям (должностных окладов) и иных дополнительных гарантий и компенсаций (части 1 и 3 статьи 23). Дополнительные гарантии и компенсации установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2004 года № 65 «О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим и сотрудникам федеральных органов исполнительной власти, участвующим в контртеррористических операциях и обеспечивающим правопорядок и общественную безопасность на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации», действие которого – вплоть до упразднения Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков – распространялось и на сотрудников дислоцированных на постоянной основе на территории Кабардино-Балкарской Республики органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ (подпункт «д» пункта 1). Так, для сотрудников органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, входящих в состав специальных сил по обнаружению и пресечению деятельности террористических организаций и групп, их лидеров и лиц, участвующих в организации и осуществлении террористических акций на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации, и состав Объединенной группировки войск (сил) по проведению контртеррористических операций на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации, предусмотрены, в частности: выплата окладов по штатной должности и по специальному званию с повышением на 50 процентов, ежемесячной процентной надбавки за выслугу лет исходя из повышенных окладов денежного содержания, ежемесячной надбавки за особые условия службы в размере 100 процентов оклада по штатной должности с учетом указанного повышения, а также полевых (суточных) в 3-кратном размере установленной нормы (подпункт «а» пункта 2); льготное исчисление выслуги лет для назначения пенсий (1 месяц службы засчитывается за 1,5 месяца, а время непосредственного участия в контртеррористических операциях – из расчета 1 месяц службы за 3 месяца) 15 (подпункты «а», «в» пункта 4); для сотрудников дислоцированных на территории Кабардино-Балкарской Республики органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, не входящих в состав специальных сил и сил Объединенной группировки, установлены аналогичные гарантии в части повышения окладов по штатной должности и по специальному званию и ежемесячной процентной надбавки за выслугу лет, а также льготного исчисления выслуги лет из расчета 1 месяц службы за 1,5 месяца (абзац первый и подпункт «б» пункта 151). Вместе с тем, как следует из взаимосвязанных положений пунктов 1 и 3 статьи 3 Федерального закона «О ветеранах», к числу лиц, которые могут быть признаны ветеранами боевых действий, а следовательно, и приобрести право на предоставление предусмотренных для данной категории граждан мер социальной поддержки, сотрудники органов наркоконтроля, принимавшие участие в контртеррористических операциях на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации, не отнесены, в то время как лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, выполнявшие возложенные на них задачи в ходе данных операций, имеют право на получение статуса ветерана боевых действий. Как ранее указывал
5. Как следует из жалобы, нарушение оспариваемым законоположением своих конституционных прав А.З.Браев и Х.Н.Кунашев связывают с тем, что оно не позволяет признать их ветеранами боевых действий на основании одного лишь факта их участия в контртеррористической операции на территории Кабардино-Балкарской Республики, подобно тому, как это предусмотрено в отношении сотрудников органов внутренних дел, к категории которых они относились на момент обращения с заявлениями о выдаче удостоверения ветерана боевых действий. При этом заявители не приводят каких-либо доводов в обоснование необходимости отнесения их к категории ветеранов боевых действий с учетом характера выполнявшихся ими в рамках такого участия служебных задач и степени сопряженного с этим риска, соотносимых с аналогичными параметрами профессиональной деятельности сотрудников органов внутренних дел. Из документов, прилагаемых к жалобе, а также дополнительно полученных Конституционным Судом Российской Федерации в ходе ее предварительного изучения, также не представляется возможным установить, в чем конкретно выражалось участие А.З.Браева и 18 Х.Н.Кунашева в контртеррористической операции на территории Кабардино-Балкарской Республики и было ли оно связано с непосредственным привлечением их к осуществлению боевых действий либо же предполагало выполнение заявителями своих обычных служебных задач на территории проведения данной операции. Таким образом, настаивая на признании подпункта 1 пункта 1 статьи 3 Федерального закона «О ветеранах» не соответствующим Конституции Российской Федерации, заявители фактически ставят перед Конституционным Судом Российской Федерации вопрос о расширении круга лиц, которые могут быть признаны ветеранами боевых действий за счет граждан, принимавших участие в контртеррористических операциях на территории Северо-Кавказского региона в период прохождения ими службы в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, причем независимо от характера выполнявшихся ими в рамках такого участия служебных задач и степени сопряженного с этим риска. Однако разрешение данного вопроса является прерогативой законодателя и не входит в полномочия Конституционного Суда Российской Федерации, как они определены в статье 125 Конституции Российской Федерации и статье 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации». Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,
1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы граждан Браева Анзора Заурбиевича и Кунашева Хачима Нургалиевича, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в соответствии с которыми жалоба в
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.