Постановление КС РФ № 134012-П/2013
Дата: 27.06.2013
============================================================

Именем Российской Федерации ПОСТАНОВЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ по делу о проверке конституционности положений частей 3 и 10 статьи 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и пункта 3 части первой статьи 83 Трудового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина А.В.Дубкова город Санкт-Петербург 27 июня 2013 года Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, С.М.Казанцева, М.И.Клеандрова, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, Н.В.Селезнева, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева, с участием гражданина А.В.Дубкова, полномочного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Д.Ф.Вяткина, представителя Совета Федерации – доктора юридических наук А.С.Саломаткина, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального 2 конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положений частей 3 и 10 статьи 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и пункта 3 части первой статьи 83 Трудового кодекса Российской Федерации. Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина А.В.Дубкова. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителем законоположения. Заслушав сообщение судьи-докладчика Н.С.Бондаря, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.Ю.Барщевского, а также представителей: от Министерства юстиции Российской Федерации – М.А.Мельниковой, от Генерального прокурора Российской Федерации – Т.А.Васильевой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

1. Согласно части 3 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», определяющей статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, полномочия выборного должностного лица местного самоуправления начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица местного самоуправления (абзац второй). В части 10 той же статьи установлен перечень оснований досрочного прекращения полномочий выборного должностного лица местного самоуправления. 3 Часть первая статьи 83 Трудового кодекса Российской Федерации относит к числу оснований прекращения трудового договора по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, неизбрание на должность (пункт 3).

1.1. Оспаривающий конституционность названных законоположений гражданин А.В.Дубков решением Совета депутатов Корфовского городского поселения Хабаровского муниципального района Хабаровского края от 29 апреля 2011 года был удален в отставку с должности главы данного муниципального образования. Признав указанное решение незаконным, Хабаровский районный суд Хабаровского края решением от 19 августа 2011 года постановил восстановить А.В.Дубкова в должности с 3 мая 2011 года. В ходе производства по данному делу А.В.Дубков обращался к суду с ходатайствами о его ускорении и принятии обеспечительных мер в виде приостановления действий по назначенным решением Совета депутатов Корфовского городского поселения от 17 мая 2011 года внеочередным выборам, в чем ему было отказано определениями от 7 июля 2011 года и от 25 июля 2011 года. В результате внеочередные выборы главы Корфовского городского поселения, в которых А.В.Дубков в качестве кандидата на эту должность не участвовал, состоялись 7 августа 2011 года и вновь избранный глава Корфовского городского поселения приступил к исполнению своих должностных обязанностей 15 августа 2011 года, т.е. до того как было вынесено решение о восстановлении в этой должности А.В.Дубкова. В порядке исполнения решения Хабаровского районного суда Хабаровского края вновь избранный глава Корфовского городского поселения 22 августа 2011 года издал распоряжение о восстановлении А.В.Дубкова в должности главы муниципального образования с 3 мая 2011 года, а 23 августа 2011 года – распоряжение о его увольнении на основании пункта 3 части первой статьи 83 Трудового кодекса Российской Федерации (в связи с неизбранием на должность). 4 Отказывая А.В.Дубкову в принятии заявления о признании незаконными внеочередных выборов главы Корфовского городского поселения, об отмене решения Совета депутатов Корфовского городского поселения от 17 мая 2011 года, которым они были назначены, и постановления избирательной комиссии Корфовского городского поселения от 7 августа 2011 года об утверждении результатов голосования на этих выборах, Хабаровский районный суд Хабаровского края в определении от 7 ноября 2011 года сослался на то, что указанные решения избирательные права заявителя не затрагивают. Законность определения суда первой инстанции подтверждена кассационным определением судебной коллегии по гражданским делам Хабаровского краевого суда от 2 декабря 2011 года и определением Верховного Суда Российской Федерации от 22 мая 2012 года. В передаче надзорной жалобы А.В.Дубкова на эти решения для рассмотрения в судебном заседании суда надзорной инстанции также отказано (определение Хабаровского краевого суда от 28 февраля 2012 года). Решением Хабаровского районного суда Хабаровского края от 14 декабря 2011 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Хабаровского краевого суда от 2 марта 2012 года, А.В.Дубкову отказано в удовлетворении требований о признании незаконным распоряжения вновь избранного главы Корфовского городского поселения от 23 августа 2011 года о его увольнении и устранении препятствий к его допуску на рабочее место. Определениями судьи Хабаровского краевого суда от 28 апреля 2012 года и Верховного Суда Российской Федерации от 25 июня 2012 года в передаче кассационных жалоб А.В.Дубкова на указанные решения на рассмотрение соответственно президиума Хабаровского краевого суда и Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации также отказано. Оставляя требования А.В.Дубкова без удовлетворения, суды всех инстанций исходили из того, что в силу части 3 статьи 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской 5 Федерации» его полномочия были фактически прекращены в день вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования, в связи с чем распоряжение о его увольнении по основанию, предусмотренному пунктом 3 части первой статьи 83 Трудового кодекса Российской Федерации, правового значения не имеет.

1.2. Как следует из статей 36, 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», конкретизирующих статью 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации,

2. Согласно Конституции Российской Федерации в Российской Федерации как демократическом правовом государстве человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита на основе равенства всех перед законом и судом – обязанностью государства, на которое возложена охрана достоинства личности во всех сферах (статья 1, часть 1; статья 2; статья 19, часть 1; статья 21, часть 1); права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность 7 законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (статья 18). Признавая право каждого защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, Конституция Российской Федерации гарантирует каждому государственную, в том числе судебную, защиту его прав и свобод, возможность обжалования в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц (статья 45; статья 46, части 1 и 2). Будучи универсальным правовым средством государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, конституционное право на судебную защиту выполняет обеспечительно-восстановительную функцию в отношении всех других конституционных прав и свобод, в том числе права на местное самоуправление (статья 133 Конституции Российской Федерации). В силу приведенных положений Конституции Российской Федерации право на судебную защиту в полной мере распространяется на выборных должностных лиц местного самоуправления, которые должны иметь доступ к правосудию в целях обеспечения беспрепятственной в течение всего срока полномочий реализации возложенных на них публичных функций, связанных с решением от имени и в интересах населения вопросов местного значения. Из этого же исходит ратифицированная Российской Федерацией Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 года, в соответствии с которой органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в конституции или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления (статья 11).

2.1. Как следует из Конституции Российской Федерации, ее статей 3 (часть 2), 12, 32 (части 1 и 2), 130 и 131, местное самоуправление признается и гарантируется в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации, оно является необходимой составной частью единого 8 механизма народовластия и обладает самостоятельностью в пределах своих полномочий, обеспечивает права и обязанности граждан, связанные с их участием непосредственно, а также через выборные и другие органы местного самоуправления в самостоятельном решении вопросов местного значения. Основанием учреждения местного самоуправления как формы осуществления народом своей власти в городских, сельских поселениях и на других территориях (статья 131, часть 1, Конституции Российской Федерации) является воля населения этих территорий, выраженная непосредственно или через образованные им выборные (представительные) органы местного самоуправления. Соответственно, реализация полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления основана на мандате, полученном в установленном законом порядке, а срок этих полномочий должен, как правило, совпадать со сроком действия мандата. Произвольное сокращение такого срока, наличие которого является существенным и обязательным условием периодичности выборов и непрерывности осуществления муниципальной власти, могло бы поставить под сомнение правомерно выраженную волю населения муниципального образования при формировании состава выборного органа местного самоуправления, замещении должности выборного должностного лица местного самоуправления и тем самым привести к нарушению статей 1 (часть 1), 3 (часть 3), 12, 32 (части 1 и 2), 55 (часть 3) и 130 Конституции Российской Федерации. Вместе с тем Конституция Российской Федерации не исключает введение федеральным законодателем – в целях поддержания конституционного режима законности при осуществлении местного самоуправления и защиты прав граждан, в том числе права на осуществление местного самоуправления, от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления – адекватных мер 9 ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, включая досрочное прекращение их полномочий (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 октября 1997 года

2.2. Оценивая институт удаления главы муниципального образования в отставку, в том числе с точки зрения сопутствующих его применению гарантий,

2.3. Вытекающее из взаимосвязанных положений статей 21 (часть 1), 45 (часть 1), 46 (части 1 и 2) и 133 Конституции Российской Федерации право удаленного с должности главы муниципального образования лица на судебную защиту своих прав, нарушенных в связи с принятием представительным органом муниципального образования решения об удалении его в отставку, предполагает наличие конкретных гарантий, позволяющих реализовать это право в полном объеме, а правосудие, которое 12 осуществляется только судом (статья 118, часть 1, Конституции Российской Федерации), по своей сути может признаваться таковым, только если оно отвечает требованиям справедливости и обеспечивает эффективное восстановление в правах. Как неоднократно указывал

3. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», как следует из его преамбулы, устанавливает в соответствии с Конституцией Российской Федерации общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Этими общими принципами предопределены и закрепленные названным Федеральным законом основы правового статуса выборных должностных лиц местного самоуправления, включая правила, относящиеся к установлению сроков соответствующего мандата, момента его начала и окончания, а также основания досрочного прекращения полномочий.

3.2. Решение представительного органа муниципального образования об удалении лица, замещающего должность главы муниципального образования, в отставку неизбежно затрагивает интересы не только самого этого лица, но и широкого круга иных лиц – жителей данного муниципального образования, в том числе в связи с реализацией возложенных на органы местного самоуправления публичных функций. Исходя из этого федеральный законодатель, руководствуясь конституционными целями государственной защиты прав и свобод человека и гражданина и государственного гарантирования устойчивого функционирования институтов местного самоуправления, обязан в пределах своих конституционных полномочий предусматривать дополнительные 17 (повышенные) гарантии, направленные на согласование частных и публичных интересов, затрагиваемых соответствующим решением представительного органа муниципального образования, включая специальные процедурные правила, которые обеспечивали бы как эффективную реализацию права на судебную защиту удаленным с должности главы муниципального образования лицом, так и своевременное проведение досрочных выборов на эту должность. Вводя в правовое регулирование местного самоуправления институт удаления главы муниципального образования в отставку, федеральный законодатель – в силу презумпции конституционной добросовестности и приверженности конституционным принципам и ценностям – не мог не исходить из того, что необходимым элементом процедуры удаления в отставку с должности главы муниципального образования является право лица, удаленного в отставку с этой должности, на обращение в суд. Данное право напрямую вытекает из находящихся во взаимосвязанном единстве положений статей 1 (часть 1), 2, 18, 19 (части 1 и 2), 21 (часть 1), 46 (части 1 и 2) и 133 Конституции Российской Федерации, по смыслу которых любому лицу, чьи права непосредственно затронуты в процессе удаления в отставку с должности главы муниципального образования, должна обеспечиваться равная защита в суде его прав и законных интересов. Целям уважения и охраны достоинства личности во взаимоотношениях с муниципальной властью, а также предупреждения необоснованного применения удаления в отставку с должности главы муниципального образования как меры, объективно приводящей к нарушению нормального функционирования местного самоуправления в соответствующем муниципальном образовании, служит статья 78 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которая закрепляет право на обжалование в суд любых решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления и должностных 18 лиц местного самоуправления, конкретизирующее конституционное право на судебную защиту местного самоуправления. Само по себе отсутствие специальных норм, непосредственно регулирующих порядок удаления главы муниципального образования в отставку, не ставит под сомнение необходимость безусловного обеспечения удаленному в отставку лицу гарантий своевременной и эффективной судебной защиты его прав; соответственно, признание судом решения об удалении главы муниципального образования в отставку незаконным не требует каких-либо дополнительных подтверждений для его восстановления в ранее занимаемой должности. Данный вывод согласуется с правовой позицией, выраженной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2012 года

3.3. Осуществляя правовое регулирование общественных отношений, в том числе связанных с судебной защитой права на местное самоуправление, федеральный законодатель обязан руководствоваться вытекающим из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом общеправовым требованием определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы, поскольку конституционное равноправие может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями; неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит – к нарушению не только принципов равенства и верховенства закона, но и установленных статьями 45 и 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации гарантий государственной, включая судебную, защиты прав, свобод и законных интересов граждан (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 1995 года

4. Таким образом, положения частей 3 и 10 статьи 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: соответствуют Конституции Российской Федерации в той мере, в какой эти законоположения предполагают обеспечение гарантий судебной защиты прав лица, удаленного в отставку с должности главы муниципального образования решением представительного органа данного муниципального 23 образования, а также проведение в установленные федеральным законом сроки – в целях обеспечения непрерывности осуществления муниципальной власти – досрочных выборов главы муниципального образования, на которых удаленный в отставку глава муниципального образования вправе баллотироваться в качестве кандидата; не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 32 (части 1 и 2), 46 (части 1 и 2), 55 (часть 3) и 133, в той мере, в какой эти законоположения – при отсутствии в системе действующего правового регулирования специальных правовых механизмов согласованного взаимодействия института судебной защиты прав удаленного в отставку с должности главы муниципального образования лица и института досрочных выборов главы муниципального образования – допускают в правоприменительной практике проведение таких досрочных выборов до разрешения судом вопроса о законности удаления главы муниципального образования в отставку и тем самым не гарантируют возможность реального восстановления его прав в случае признания судом соответствующего решения представительного органа местного самоуправления незаконным. В силу статей 75, 79 и 80 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» федеральному законодателю надлежит, руководствуясь требованиями Конституции Российской Федерации и основанными на них правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, выраженными в настоящем Постановлении, внести в правовое регулирование отношений, связанных с удалением главы муниципального образования в отставку и проведением – в случае признания судом законности соответствующего решения представительного органа местного самоуправления – досрочных выборов главы муниципального образования, изменения, обеспечивающие максимально возможное сокращение сроков судебного обжалования такого решения и незамедлительное рассмотрение судом дела о проверке его законности; впредь до внесения в действующее правовое регулирование 24 надлежащих изменений правоприменительные органы должны исходить из недопустимости назначения досрочных выборов на должность главы муниципального образования до разрешения судом соответствующего дела. Восстановление прав заявителя по настоящему делу гражданина А.В.Дубкова, обусловленное признанием положений частей 3 и 10 статьи 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не соответствующими Конституции Российской Федерации, предполагает – в силу конституционных принципов справедливости и пропорциональности (соразмерности) – использование предусмотренных действующим законодательством механизмов, на которые указывал


ПОСТАНОВИЛ:

1. Признать положения частей 3 и 10 статьи 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» соответствующими Конституции Российской Федерации в той мере, в какой эти законоположения предполагают в случае принятия представительным органом муниципального образования решения об 25 удалении главы муниципального образования в отставку обеспечение гарантий судебной защиты прав удаленного в отставку лица, а также проведение в установленные федеральным законом сроки – в целях обеспечения непрерывности осуществления муниципальной власти – досрочных выборов главы муниципального образования, на которых удаленный в отставку глава муниципального образования вправе баллотироваться в качестве кандидата;

2. Признать положения частей 3 и 10 статьи 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 32 (части 1 и 2), 46 (части 1 и 2), 55 (часть 3) и 133, в той мере, в какой эти законоположения – при отсутствии в системе действующего правового регулирования специальных правовых механизмов согласованного взаимодействия института судебной защиты прав лица, удаленного в отставку с должности главы муниципального образования, и института досрочных выборов главы муниципального образования – допускают в правоприменительной практике проведение таких досрочных выборов до разрешения судом вопроса о законности удаления главы муниципального образования в отставку и тем самым не гарантируют возможность реального восстановления его прав в случае признания судом соответствующего решения представительного органа местного самоуправления незаконным.

3. Федеральному законодателю надлежит, руководствуясь требованиями Конституции Российской Федерации и основанными на них правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, выраженными в настоящем Постановлении, внести в правовое регулирование отношений, связанных с удалением главы муниципального образования в отставку и проведением – в случае признания судом законности соответствующего решения представительного органа местного самоуправления – досрочных выборов главы муниципального образования, 26 изменения, обеспечивающие максимально возможное сокращение сроков судебного обжалования такого решения и незамедлительное рассмотрение судом дела о проверке его законности. Впредь до внесения в действующее правовое регулирование надлежащих изменений правоприменительные органы должны исходить из недопустимости назначения досрочных выборов на должность главы муниципального образования до разрешения судом соответствующего дела.

4. Прекратить производство по настоящему делу в части, касающейся проверки конституционности пункта 3 части первой статьи 83 Трудового кодекса Российской Федерации.

5. Гражданин Дубков Андрей Владимирович вправе обратиться в суд общей юрисдикции в порядке гражданского судопроизводства с требованием о возмещении вреда, причиненного ему решением представительного органа местного самоуправления, которое соответствующим судебным решением было признано незаконным.

6. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

7. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» и на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru). Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».