1. Федеральным законом от 2 мая 2012 года № 40-ФЗ в федеральные законы от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов 3 государственной власти субъектов Российской Федерации» и от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» были внесены изменения, устанавливающие новый порядок замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) – путем его избрания населением на прямых выборах. Группа депутатов Государственной Думы просит признать не соответствующими Конституции Российской Федерации ряд положений названных федеральных законов, которыми определяются порядок и условия выдвижения и регистрации кандидатов на соответствующую должность, а именно: абзацы восьмой, девятый, десятый, одиннадцатый и шестнадцатый пункта 3 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также пункты 17–20 статьи 37 и подпункт «д1» пункта 24 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», которые в своем нормативном единстве предусматривают в качестве обязательного условия регистрации кандидата на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) необходимость получения поддержки со стороны от 5 до 10 процентов депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта Российской Федерации, в числе которых должны быть от 5 до 10 процентов депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов и (или) избранных на муниципальных выборах их глав, притом что кандидат должен быть поддержан указанными лицами не менее чем в трех 4 четвертях муниципальных районов и городских округов субъекта Российской Федерации; абзац четвертый пункта 3 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», предусматривающий право Президента Российской Федерации в определенном им порядке проводить по своей инициативе консультации с политическими партиями, выдвигающими кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также с кандидатами, выдвинутыми на указанную должность в порядке самовыдвижения. Заявители полагают, что оспариваемое ими законодательное регулирование в части, обязывающей получать поддержку выдвижения кандидата на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) со стороны установленного числа выборных лиц местного самоуправления, противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 2), 10, 12, 13 (часть 4), 19 (часть 2), 29 (часть 3), 32 (части 2 и 3), 55 (часть 3), 130 и 132, поскольку вводит необоснованные и чрезмерно жесткие ограничения избирательных прав граждан, не позволяет в условиях значительного преобладания на местном уровне представителей одной из политических партий получить статус зарегистрированного кандидата лицам, выдвинутым от других политических партий или в порядке самовыдвижения, а также возлагает на местное самоуправление не свойственные ему полномочия. Что касается предоставленного Президенту Российской Федерации права проведения консультаций с политическими партиями, выдвигающими кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной 5 власти субъекта Российской Федерации), а также с кандидатами, выдвинутыми на указанную должность в порядке самовыдвижения, то, по мнению заявителей, оно выходит за пределы полномочий Президента Российской Федерации, установленных статьей 85 (часть 1) Конституции Российской Федерации, и позволяет ему вмешиваться во внутрипартийные дела; кроме того, неопределенность содержания самого института консультаций создает возможность для его произвольного применения на практике. Таким образом, исходя из требований статей 3, 36 и 74 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются положения, содержащиеся в абзацах восьмом, девятом, десятом, одиннадцатом и шестнадцатом пункта 3 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», пунктах 17–20 статьи 37 и подпункте «д1» пункта 24 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», которыми регистрация кандидата на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), выдвинутого политической партией или в порядке самовыдвижения, ставится в зависимость от получения поддержки установленного законом числа выборных лиц местного самоуправления в данном субъекте Российской Федерации, а также абзац четвертый пункта 3 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», который предоставляет Президенту Российской Федерации право проводить в определенном им порядке по своей инициативе консультации с 6 политическими партиями, выдвигающими кандидатов на указанную должность, и кандидатами, выдвинутыми на эту должность в порядке самовыдвижения.
2. Конституция Российской Федерации, следуя целям утверждения прав и свобод человека, гражданского мира и согласия, сохранения исторически сложившегося государственного единства, возрождения суверенной государственности России и утверждения незыблемости ее демократической основы (преамбула), провозглашает Российскую Федерацию демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления (статья 1, часть 1). Закрепляя в развитие этих положений основы конституционного строя Российской Федерации, Конституция Российской Федерации устанавливает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть как непосредственно – через референдум и свободные выборы, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления (статья 3, части 1–3), и, исходя из того, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию, называет в числе принципов российского федерализма государственную целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов (статья 4, часть 1; статья 5, часть 3); при этом в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно и органы которого не входят в систему органов государственной власти (статья 12). В целях обеспечения принципиального единства всей системы публичной власти в Российской Федерации Конституция Российской Федерации относит к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, по которым издаются федеральные законы и принимаемые в 7 соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (статья 72, пункт «н» части 1; статья 76, часть 2), притом что государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти и что система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (статья 11, часть 2; статья 77, часть 1). Приведенные положения Конституции Российской Федерации гарантируют осуществление публичной власти в различных формах – исходя из признания особенностей ее организации и осуществления на каждом из территориальных уровней, в том числе с учетом специфических характеристик конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, а также муниципальных образований. Вместе с тем Конституция Российской Федерации не определяет непосредственно порядок формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации: как указал
2.1. Вопросы, связанные с порядком замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на различных этапах государственно-правового развития России, уже были предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. Так, в Постановлении от 18 января 1996 года
2.2. Определяя порядок замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и тем самым конкретные нормативно-правовые основания и формы реализации гражданами Российской Федерации их права участвовать в управлении делами государства, федеральный законодатель – в силу имеющейся у него свободы усмотрения, вытекающей из статей 4 (часть 2), 71 (пункт «а»), 72 (пункт «н» части 1) и 76 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, – не связан необходимостью ограничиваться воспроизведением нормативных правил, действующих в рамках процедур, которые применяются при формировании на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании законодательных (представительных) и иных органов публичной власти. Введенный Федеральным законом от 2 мая 2012 года № 40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» порядок замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) путем его избрания населением на прямых выборах призван заменить собой прежний порядок, при котором наделение 13 полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) осуществлялось по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Установление такого – выборного – порядка не исключает возможности его конкретизации, в том числе путем введения в правовое регулирование дополнительных правовых институтов в рамках требований Конституции Российской Федерации и с учетом основанных на этих требованиях правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации.
2.3. Конституция Российской Федерации, предоставляя федеральному законодателю определенные дискреционные полномочия в сфере правового регулирования формирования органов публичной власти, связывает их реализацию требованиями согласованности с основами конституционного строя России и недопустимости искажения демократической правовой природы российской государственности. В частности, при установлении порядка выдвижения и регистрации кандидатов на должности, замещаемые путем выборов, федеральный законодатель, как неоднократно указывал
3. Как следует из Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (пункт 3 статьи 18), кандидаты на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) выдвигаются политическими партиями, которые вправе выдвинуть на указанную должность лицо, являющееся членом данной политической партии, либо лицо, не являющееся членом данной или иной политической партии; кроме того, кандидаты могут быть выдвинуты в порядке самовыдвижения, если это предусмотрено законом субъекта Российской Федерации; как выдвижение кандидата политической партией, так и выдвижение кандидата в порядке самовыдвижения должны поддержать от 5 до 10 процентов депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта Российской Федерации, в числе которых должны быть от 5 до 10 процентов депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных районов и городских округов субъекта Российской Федерации, причем кандидат должен быть поддержан указанными лицами не менее чем в трех четвертях муниципальных районов и городских округов субъекта Российской Федерации; конкретное число лиц, необходимое для поддержки кандидата (в рамках определенного федеральным законодателем коридора – от 5 до 10 процентов), устанавливается законом субъекта Российской Федерации. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в свою очередь, определяет в пунктах 17–20 статьи 37 и подпункте «д1» пункта 24 статьи 38 порядок сбора и проверки достоверности подписей, а также 16 предусматривает, что недостаточное количество достоверных подписей депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований, представленных для регистрации кандидата на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), является основанием отказа в регистрации кандидата. Таким образом, будучи этапом избирательного процесса, содержательно сходным с ранее действовавшим механизмом внесения политической партией, список кандидатов которой получил наибольшее число голосов избирателей по результатам выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, предложений Президенту Российской Федерации о кандидатурах на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), сбор подписей определенного законом субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством числа выборных лиц местного самоуправления является обязательным условием регистрации кандидата на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), выдвинутого как политической партией, так и в порядке самовыдвижения, и как таковой, безусловно, расширяет возможности представительства в этом процессе иных политических сил.
3.1. Вместе с тем участие выборных лиц местного самоуправления – депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта Российской Федерации в выдвижении кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта 17 Российской Федерации) – хотя оно осуществляется в стадии избирательного процесса, предшествующей регистрации кандидата, и сопоставимо по внешним признакам с формами (способами) подтверждения поддержки кандидатов избирателями – имеет иное предназначение. Поддерживая того или иного кандидата, выборное лицо местного самоуправления действует в качестве, отражающем, прежде всего, факт наличия у него – как облеченного в результате избрания доверием населения муниципального образования – публично-правового статуса, свидетельствующего не только о личных характеристиках, политическом и жизненном опыте выборного лица местного самоуправления, но и о его определенной интегрированности в политическую систему общества (неважно, на стороне власти или системной, действующей парламентскими методами оппозиции). Соответственно, такая поддержка означает в конкретном социально-историческом контексте и признание реальной способности кандидата в случае победы на выборах решать задачи, относящиеся к компетенции высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), обеспечивая комплексное социально-экономическое развитие региона и составляющих его муниципальных образований. Что касается введения в рамках процедуры сбора подписей выборных лиц местного самоуправления в поддержку кандидата на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) гарантированной доли представительства выборных лиц местного самоуправления от муниципальных районов и городских округов, то оно обусловлено специфическим политико-правовым статусом этих муниципальных образований и их выборных лиц, связанным как с иным, более высокого уровня территориальным масштабом деятельности, так и с характером решаемых задач, в рамках которых наряду с вопросами местного 18 значения затрагиваются и государственные интересы, что, в свою очередь, требует тесного взаимодействия с органами государственной власти субъекта Российской Федерации.
3.2. Получение поддержки депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта Российской Федерации при выдвижении кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не может рассматриваться как возложение на местное самоуправление государственных полномочий. Конституционно-правовой статус местного самоуправления как публично-территориальной самоорганизации населения по месту жительства и особой формы осуществления народом своей власти предполагает, как неоднократно указывал
3.3. Согласно правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации применительно к вопросам, связанным с осуществлением на уровне субъектов Российской Федерации законодательного регулирования в сфере избирательных прав граждан (Постановление от 11 марта 2008 года
3.4. Таким образом, положения абзацев восьмого, девятого, десятого, одиннадцатого и шестнадцатого пункта 3 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также пунктов 17–20 статьи 37 и подпункта «д1» пункта 24 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», предусматривающие в качестве обязательного условия регистрации кандидата на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) получение поддержки со стороны определенного законом субъекта Российской Федерации в пределах, установленных федеральным законодательством (от 5 до 10 процентов), числа выборных лиц местного самоуправления, не противоречат Конституции Российской Федерации, поскольку по своему конституционно- правовому смыслу они предполагают обязанность законодателя субъекта Российской Федерации при установлении необходимого для подтверждения 27 поддержки кандидата на соответствующую должность числа выборных лиц местного самоуправления исходить из конкретных условий развития партийно-политических отношений в данном субъекте Российской Федерации, а также исключают возможность создания искусственных препятствий выдвижению других кандидатов, сбора и представления в этих целях подписей выборных должностных лиц местного самоуправления в количестве, превышающем более чем на 5 процентов установленное законом субъекта Российской Федерации число подписей. Этим не ставятся под сомнение правомочия федерального законодателя – с учетом практики применения положений федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в редакции Федерального закона от 2 мая 2012 года № 40-ФЗ и в целях углубления демократических начал порядка и условий наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) – по дальнейшему совершенствованию правового регулирования в данной сфере общественных отношений в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации и основанными на них правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, в том числе выраженными в настоящем Постановлении.
4. Согласно абзацу четвертому пункта 3 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Президент Российской Федерации по своей инициативе может провести консультации с политическими партиями, выдвигающими кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной 28 власти субъекта Российской Федерации), а также с кандидатами, выдвинутыми на указанную должность в порядке самовыдвижения; порядок проведения таких консультаций определяется Президентом Российской Федерации. Конституцией Российской Федерации такое полномочие Президента Российской Федерации прямо не предусмотрено, что, как это вытекает из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 21 декабря 2005 года
1. Признать не противоречащими Конституции Российской Федерации положения абзацев восьмого, девятого, десятого, одиннадцатого и шестнадцатого пункта 3 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также пунктов 17–20 статьи 37 и подпункта «д1» пункта 24 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», предусматривающие в качестве обязательного условия регистрации кандидата на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) получение поддержки со стороны определенного законом субъекта Российской Федерации в пределах, установленных федеральным законодательством (от 5 до 10 процентов), числа выборных лиц местного самоуправления, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу эти законоположения предполагают обязанность законодателя субъекта Российской Федерации при установлении 31 необходимого для подтверждения поддержки кандидата на соответствующую должность числа выборных лиц местного самоуправления исходить из конкретных условий развития партийно-политических отношений в данном субъекте Российской Федерации, а также исключают возможность создания искусственных препятствий выдвижению других кандидатов, сбора и представления в этих целях подписей выборных должностных лиц местного самоуправления в количестве, превышающем более чем на 5 процентов установленное законом субъекта Российской Федерации число подписей.
2. Признать не противоречащим Конституции Российской Федерации абзац четвертый пункта 3 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», предусматривающий проведение Президентом Российской Федерации консультаций с политическими партиями и кандидатами на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), поскольку данная процедура, которая в силу прямого указания закона имеет именно консультативный характер, не является обязательным элементом механизма выдвижения и регистрации кандидата на соответствующую должность, а решение вопроса об участии в избирательном процессе того или иного кандидата не ставится в зависимость от ее результатов.
3. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
4. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства 32 Российской Федерации». Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».