1. Согласно части 18 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, состоящего из депутатов, избранных населением непосредственно, досрочные выборы в указанный представительный орган проводятся в сроки, установленные федеральным законом. Пункт 4 статьи 10 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривает, что в случае досрочного прекращения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления или депутатов указанных органов, влекущего за собой неправомочность соответствующего органа, досрочные выборы, по общему правилу, должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня такого досрочного прекращения полномочий. Пунктом 2 статьи 77 того же Федерального закона установлены обстоятельства, служащие основанием для 3 отмены судом решения избирательной комиссии о результатах соответствующих выборов после их определения. Согласно пункту 3 статьи 7 Закона Ивановской области от 26 ноября 2009 года
1.2. Как следует из статей 3, 36, 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», конкретизирующих статью 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации,
2. Конституция Российской Федерации, провозглашая Российскую Федерацию демократическим правовым государством (статья 1, часть 1), исходит из того, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита на основе равенства всех перед законом и судом составляют обязанность государства (статья 2; статья 19, часть 1) и что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (статья 18). В развитие указанных начал взаимоотношений личности и государства Конституция Российской Федерации признает право каждого защищать свои 9 права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, гарантирует каждому государственную, в том числе судебную, защиту его прав и свобод, возможность обжалования в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц (статья 45; статья 46, части 1 и 2). Тем самым конституционному праву на судебную защиту придается значение универсального правового средства государственной защиты прав и свобод человека и гражданина. В силу приведенных положений Конституции Российской Федерации гарантии судебной защиты применительно к праву на местное самоуправление (статья 133 Конституции Российской Федерации) в полной мере распространяются на выборных лиц местного самоуправления. Из этого же, по существу, исходит ратифицированная Российской Федерацией Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 года, которая, гарантируя правовую защиту местного самоуправления, предусматривает наделение органов местного самоуправления правом на судебную защиту, с тем чтобы обеспечить свободное осуществление ими своих полномочий при соблюдении закрепленных в конституции или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления (статья 11).
2.1. Как следует из Конституции Российской Федерации, ее статей 3 (часть 2), 12, 32 (части 1 и 2), 130 и 131, местное самоуправление, признаваемое и гарантируемое в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации, обеспечивает права граждан, связанные с их участием в решении вопросов местного значения как непосредственно, так и через представительство в выборных и других органах местного самоуправления, а основанием легитимации местного самоуправления и осуществления возложенных на него в соответствии с Конституцией Российской Федерации полномочий в городских, сельских поселениях и на других территориях является воля населения этих территорий, выраженная 10 непосредственно или через образованные им выборные (представительные) органы. Соответственно, реализация выборными органами и должностными лицами местного самоуправления возложенных на них полномочий основана на мандате, полученном в установленном законом порядке, а срок этих полномочий должен, как правило, совпадать со сроком действия мандата. Произвольное сокращение такого срока, наличие которого является условием периодичности выборов и непрерывности осуществления муниципальной власти, могло бы – в нарушение статей 1 (часть 1), 3 (часть 3), 12, 32 (части 1 и 2), 55 (часть 3) и 130 Конституции Российской Федерации – поставить под сомнение правомерно выраженную посредством состоявшихся муниципальных выборов волю местного сообщества как субъекта местного самоуправления. Вместе с тем, по смыслу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 16 октября 1997 года
2.2. При досрочном прекращении полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации (постановления от 16 октября 1997 года
2.3. Обращаясь к вопросу об обеспечении баланса конституционно значимых ценностей, связанных с судебной защитой прав выборных лиц местного самоуправления, чьи полномочия были прекращены досрочно, и замещением соответствующих вакантных должностей вновь избранными на досрочных муниципальных выборах лицами применительно к институту удаления главы муниципального образования в отставку, Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 27 июня 2013 года
2.4. Таким образом, федеральный законодатель, обладающий достаточной свободой усмотрения при регулировании общественных отношений, связанных с самороспуском представительного органа муниципального образования, должен принимать во внимание как специфику правового статуса данного органа, который не предполагает возможность временного исполнения кем-либо его полномочий, имеющих исключительно важный для нормального функционирования муниципального образования характер, так и необходимость обеспечения выборным лицам, чьи интересы затронуты решением представительного органа муниципального образования о самороспуске, гарантий эффективной судебной защиты их прав, включая реальную возможность принудительной реализации принимаемых судебных решений. При этом порядок и условия возбуждения процедуры судебного контроля, а также рассмотрения судом соответствующих заявлений должны обеспечивать максимально оперативное, без неоправданных промедлений решение такого рода вопросов, с тем чтобы реализация заинтересованными лицами права на судебной защиту во всяком случае не оказывалась сопряженной со злоупотреблением правом и не приводила к дестабилизации местного самоуправления в муниципальном образовании, что требует 16 обеспечения надлежащих нормативно-правовых условий, при которых во всяком случае не допускается разрешение судом вопроса о законности решения представительного органа муниципального образования о досрочном прекращении своих полномочий (самороспуске) за пределами той даты, на которую назначено проведение досрочных выборов представительного органа очередного созыва.
3. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает в соответствии с Конституцией Российской Федерации основы правового статуса представительного органа муниципального образования, а также входящих в его состав депутатов, в том числе основания досрочного прекращения их полномочий и связанные с этим правовые последствия. К основаниям досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования названный Федеральный закон относит, в частности, принятие им решения о самороспуске в порядке, определяемом уставом данного муниципального образования (пункт 1 части 16 статьи 35), и закрепляет, что досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования влечет досрочное прекращение полномочий входящих в его состав депутатов (пункт 9 части 10 статьи 40). При этом, как следует из части 18 статьи 35 того же Федерального закона, в случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, состоящего из депутатов, избранных населением непосредственно, досрочные выборы в указанный представительный орган проводятся в сроки, установленные федеральным законом, а именно, как это предусмотрено пунктом 4 статьи 10 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», не позднее чем через шесть месяцев со дня досрочного прекращения полномочий (данное требование воспроизведено в пункте 3 статьи 7 Закона Ивановской области «О муниципальных выборах»). 17
3.1. Предусмотрев возможность досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования путем самороспуска, федеральный законодатель не установил какой-либо специальной процедуры, относящейся к порядку и условиям судебной проверки законности соответствующего решения представительного органа муниципального образования. Поскольку определение порядка принятия решения о самороспуске прямо отнесено к предмету регулирования устава муниципального образования, предполагается, что именно на уровне муниципального нормотворчества должны быть закреплены и сопутствующие гарантии, которые исключали бы возможность решения представительным органом муниципального образования вопроса о самороспуске произвольным образом. При установлении таких гарантий муниципальные образования связаны определенным Конституцией Российской Федерации разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами, а также местным самоуправлением, в частности они должны учитывать, что процессуальное законодательство, касающееся порядка реализации права на судебную защиту, составляет ведение Российской Федерации (статья 71, пункт «о», Конституции Российской Федерации). Вместе с тем, вводя в правовое регулирование местного самоуправления институт самороспуска представительного органа муниципального образования, федеральный законодатель – в силу презумпции конституционной добросовестности – не мог не исходить из того, что осуществление самороспуска, поскольку оно напрямую затрагивает широкий круг частных и публичных интересов субъектов местного самоуправления и притом сопряжено с дискрецией представительного органа муниципального образования, может сопровождаться спорами относительно законности принятия им соответствующего решения, чем обусловливается необходимость обращения к судебным процедурам разрешения таких споров. 18 Судебный контроль выступает в данном случае гарантией от возможных злоупотреблений, в том числе связанных с использованием института самороспуска вопреки конституционным целям и принципам развития местного самоуправления, а право на обращение в суд депутатов, чьи полномочия были прекращены досрочно вследствие самороспуска представительного органа муниципального образования, прежде всего тех из них, кто не голосовал за принятие соответствующего решения, вытекает из взаимосвязанных положений статей 1 (часть 1), 2, 18, 19 (части 1 и 2), 21 (часть 1), 46 (части 1 и 2), 130 и 133 Конституции Российской Федерации, по смыслу которых лицу, чьи права непосредственно затронуты самороспуском представительного органа муниципального образования, должна обеспечиваться равная защита в суде его прав и законных интересов. Этим целям служит статья 78 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которая закрепляет конкретизирующее конституционное право на судебную защиту местного самоуправления право на обжалование в суд любых решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Соответственно, отсутствие в федеральном законодательстве специальных норм, непосредственно регулирующих порядок самороспуска представительного органа муниципального образования, не ставит под сомнение необходимость обеспечения депутатам этого органа, чьи полномочия вследствие его самороспуска были прекращены досрочно, гарантий своевременной и эффективной судебной защиты их прав. Данный вывод согласуется с правовой позицией, выраженной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2012 года
3.2. Согласно правовой позиции, неоднократно выраженной Конституционным Судом Российской Федерации (постановления от 23 декабря 1997 года
3.3. Материалы, представленные в
4. Таким образом, положения части 18 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской 24 Федерации», пункта 4 статьи 10 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и пункта 3 статьи 7 Закона Ивановской области «О муниципальных выборах» не противоречат Конституции Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу эти законоположения в их взаимосвязи предполагают обеспечение гарантий защиты прав депутатов представительного органа муниципального образования, принявшего решение о досрочном прекращении своих полномочий (самороспуске), в рамках связанных с разрешением вопроса о законности такого решения судебных процедур, которые во всяком случае должны быть завершены до наступления назначенной с учетом установленных законом кратчайших сроков даты проведения досрочных выборов в данный представительный орган нового созыва. Этим не исключается необходимость внесения в правовое регулирование отношений, связанных с досрочным прекращением полномочий представительного органа муниципального образования путем самороспуска, изменений, которые – с учетом правовых позиций, выраженных Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем Постановлении, – обеспечивали бы максимально возможное сокращение сроков судебного обжалования решения о самороспуске и незамедлительное рассмотрение судом соответствующего гражданского дела. Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, пунктом 2 части первой статьи 43, статьей 471, статьей 68, частью второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 78, 79 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,
1. Признать положения части 18 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской 25 Федерации», пункта 4 статьи 10 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и пункта 3 статьи 7 Закона Ивановской области «О муниципальных выборах» не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу эти законоположения в их взаимосвязи предполагают обеспечение гарантий защиты прав депутатов представительного органа муниципального образования, принявшего решение о досрочном прекращении своих полномочий (самороспуске), в рамках связанных с разрешением вопроса о законности такого решения судебных процедур, которые во всяком случае должны быть завершены до наступления назначенной с учетом установленных законом кратчайших сроков даты проведения досрочных выборов в данный представительный орган нового созыва.
2. Прекратить производство по настоящему делу в части, касающейся проверки конституционности пункта 2 статьи 77 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
3. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу со дня официального опубликования, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
4. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации», на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) и в официальных изданиях органов государственной власти Ивановской области. Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».