1. Группа депутатов Государственной Думы в своем запросе в Конституционный Суд Российской Федерации оспаривает конституционность Федерального закона от 29 ноября 2014 года № 382-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации», которым в Налоговый кодекс Российской Федерации были, в частности, включены положения о торговом сборе как 2 местном сборе, а также Закона города Москвы от 17 декабря 2014 года № 62 «О торговом сборе». В обоснование своей позиции о неконституционности оспариваемых законодательных актов по порядку принятия и по содержанию заявители приводят следующие доводы: при принятии Федерального закона от 29 ноября 2014 года № 382-ФЗ Государственной Думой были допущены существенные нарушения законодательной процедуры: так, во втором чтении в законопроект были внесены поправки, предусматривающие введение нового сбора в составе местных налогов и сборов – торгового сбора, что изменило первоначальную концепцию проекта данного Федерального закона; такое изменение в соответствии с Регламентом Государственной Думы предполагало возвращение проекта на рассмотрение в процедуре первого чтения, что, однако, сделано не было; после внесения поправок проект стал касаться предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации – установления общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации, а потому его необходимо было направить на согласование законодательным (представительным) и высшим исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации, что также сделано не было; по мнению заявителей, указанные нарушения законодательной процедуры, допущенные при принятии Федерального закона от 29 ноября 2014 года № 382-ФЗ, свидетельствуют и о неконституционности принятого на его основании Закона города Москвы «О торговом сборе»; кроме того, не была проведена оценка регулирующего воздействия оспариваемых законодательных актов, несмотря на то что ими затрагиваются вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности; были допущены нарушения гарантий единого экономического пространства Российской Федерации и поддержки конкуренции: в настоящее 3 время торговый сбор введен только в городе федерального значения Москве, что ставит в неравное положение предпринимателей, осуществляющих торговлю в городе Москве, по сравнению с предпринимателями, осуществляющими торговую деятельность в других городах федерального значения и муниципальных образованиях, в которых данный сбор не введен, при этом размеры ставок торгового сбора в городе Москве для отдельных видов объектов торговой сети чрезмерны для плательщиков, а правила их определения приводят к нарушению принципов конкуренции и ставят в худшее положение субъектов малого и среднего предпринимательства по сравнению с крупными торговыми сетями. В связи с этим заявители просят признать Федеральный закон от 29 ноября 2014 года № 382-ФЗ и Закон города Москвы «О торговом сборе» не соответствующими статьям 8 (часть 1), 57, 72 (пункт «и» части 1), 76 (часть 2), 104 и 106 Конституции Российской Федерации.
2. Конституция Российской Федерации предусматривает, что принятие и изменение федеральных законов, будучи предметом ведения Российской Федерации (статья 71, пункт «а»), относится к компетенции Государственной Думы, которую она реализует как в сфере ведения Российской Федерации, так и в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статья 76, части 1 и 2; статья 105, часть 1). При осуществлении своих законодательных полномочий Государственная Дума обязана соблюдать порядок принятия федеральных законов, причем не только прямо закрепленный статьями 104–108 Конституции Российской Федерации, но и вытекающий из иных ее положений, конкретизированных в Регламенте Государственной Думы, наличие которого рассматривается Конституцией Российской Федерации в качестве обязательного условия организации парламентской деятельности (статья 101, часть 4). Установление, исходя из требований Конституции Российской Федерации, процедуры принятия Государственной Думой решений, в том числе ее закрепление в Регламенте Государственной Думы, и соблюдение 4 такой процедуры является существенным процессуальным элементом надлежащего, основанного на Конституции Российской Федерации порядка принятия актов и гарантирует соответствие их содержания реальному волеизъявлению представительного органа (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 5 июля 2001 года
2.1. Согласно части первой статьи 118 Регламента Государственной Думы при рассмотрении законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции Российской Федерации, его актуальности и практической 5 значимости. Как подчеркивал
2.2. Конституция Российской Федерации, осуществляя разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, определяет предметы ведения Российской Федерации (статья 71) и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статья 72). При этом ее статьей 76 (часть 2) установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, к которым относится, в частности, установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (статья 72, пункт «и» части 1), издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Само же принятие и изменение всех федеральных законов, как следует из статьи 71 (пункт «а») Конституции Российской Федерации, находится непосредственно в ведении Российской Федерации. Содержащиеся в Федеральном законе от 29 ноября 2014 года № 382-ФЗ положения о торговом сборе как местном сборе, будучи направленными на установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации, относятся к сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Особенности рассмотрения и принятия Государственной Думой федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации непосредственно 7 Конституцией Российской Федерации не устанавливаются. Вместе с тем закрепление в федеральных законах, Регламенте Государственной Думы таких особенностей, в частности касающихся правил учета прав и законных интересов субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе, допустимо, если это не препятствует реализации вытекающего из статей 71 (пункт «а»), 94 и 105 Конституции Российской Федерации полномочия Федерального Собрания самостоятельно принимать федеральные законы, в том числе по предметам совместного ведения (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2013 года
2.3. Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» Правительству Российской Федерации было предписано до 1 января 2013 года обеспечить реализацию мероприятий, направленных на дальнейшее совершенствование и развитие института оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, в том числе установить требования к проведению процедуры такой оценки в отношении проектов нормативных правовых актов в области таможенного и налогового законодательства и обязательный для федеральных органов исполнительной власти порядок, предусматривающий проведение ими оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и их публичного обсуждения на всех стадиях подготовки указанных проектов; обеспечить развитие на региональном уровне процедур оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, а также экспертизы действующих нормативных правовых актов, имея в виду законодательное закрепление таких процедур в отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации – с 2014 года, органов местного самоуправления – с 2015 года; представить в установленном порядке предложения по проведению оценки регулирующего 9 воздействия подготовленных к рассмотрению Государственной Думой во втором чтении законопроектов, регулирующих отношения в области предпринимательской и инвестиционной деятельности, в предусмотренные для проведения такой оценки сроки. Во исполнение данного предписания было принято постановление Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 года № 1318, которым утверждены Правила проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, а также внесены изменения в некоторые акты Правительства Российской Федерации. Однако ни Указ Президента Российской Федерации, ни постановление Правительства Российской Федерации не предусматривают обязательного проведения оценки регулирующего воздействия законопроектов, касающихся налогов и сборов, подготовленных депутатами Государственной Думы, в том числе представленных к рассмотрению во втором чтении, – возможность такой оценки лишь допускается Регламентом Правительства Российской Федерации (утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 года № 260). Так, согласно абзацу пятому его пункта 104 при поступлении из Государственной Думы в Правительство Российской Федерации предложений о проведении оценки регулирующего воздействия в отношении подготовленных ко второму чтению с учетом поправок законопроектов, регулирующих отношения по взиманию налогов и сборов в Российской Федерации, Правительство Российской Федерации принимает решение о возможности проведения такой оценки; оценка регулирующего воздействия в отношении указанных законопроектов проводится в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. Таким образом, вопреки мнению заявителей, обязательного проведения оценки регулирующего воздействия оспариваемого 10 Федерального закона не требовалось, притом что данная экспертиза не является элементом какой-либо стадии федерального законодательного процесса в соответствии с Регламентом Государственной Думы. Что касается оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, то вопросы ее проведения регламентируются Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Данный Федеральный закон предусматривает, что проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, устанавливающие новые или изменяющие ранее предусмотренные нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также устанавливающие, изменяющие или отменяющие ранее установленную ответственность за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат оценке регулирующего воздействия, проводимой уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, за исключением проектов законов субъектов Российской Федерации, устанавливающих, изменяющих, приостанавливающих, отменяющих региональные налоги, а также налоговые ставки по федеральным налогам (подпункт «а» пункта 1 статьи 263-3). Следовательно, при принятии Закона города Москвы «О торговом сборе», как регулирующего налоговые отношения, также не требовалось проведения оценки регулирующего воздействия соответствующего законопроекта. 11
3. В силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации не допускается установление налогов, нарушающее единство экономического пространства Российской Федерации, в частности недопустимо как введение региональных налогов, которое может прямо или косвенно ограничивать свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств в пределах единого экономического пространства, так и введение региональных налогов, которое позволяет формировать бюджеты одних территорий за счет налоговых доходов других территорий либо переносить уплату налогов на налогоплательщиков других регионов (Постановление от 21 марта 1997 года
4. Таким образом, в вопросе о соответствии Конституции Российской Федерации Федерального закона от 29 ноября 2014 года № 382-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации» и Закона города Москвы «О торговом сборе» неопределенность, наличие которой могло бы дать основание к 15 рассмотрению дела в Конституционном Суде Российской Федерации, отсутствует, а потому запрос группы депутатов Государственной Думы, как не отвечающий критерию допустимости такого рода обращений в Конституционный Суд Российской Федерации, установленному Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации», не подлежит дальнейшему рассмотрению Конституционным Судом Российской Федерации. Кроме того, на момент решения Конституционным Судом Российской Федерации вопроса о возможности принятии данного запроса к рассмотрению лишь 44 депутата Государственной Думы шестого созыва из подписавших запрос сохранили статус депутата и вошли в состав Государственной Думы седьмого созыва, что более не отвечает закрепленному статьями 95 (часть 3) и 125 (часть 2) Конституции Российской Федерации и статьей 84 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» требованию о минимальном числе депутатов, имеющих право на обращение в
1. Признать запрос группы депутатов Государственной Думы не подлежащим дальнейшему рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку для разрешения поставленного заявителями вопроса не требуется вынесение предусмотренного статьей 71 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» итогового решения в виде постановления. 16
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данному запросу окончательно и обжалованию не подлежит.
3. Настоящее Определение подлежит опубликованию на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) и в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».