{
  "title": "Постановление КС РФ № 66912-П/2011",
  "court": "КС РФ",
  "type": "Постановление",
  "number": "66912",
  "year": 2011,
  "date": "30.06.2011",
  "source_url": "https://www.ksrf.ru/doc/KSRFDecision66912.pdf",
  "points": [
    {
      "number": "header",
      "content": "Именем Российской Федерации ПОСТАНОВЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ по делу о проверке конституционности положений пункта 10 части 1 статьи 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и статьи 201 Закона Российской Федерации «О милиции» в связи с жалобами граждан Л.Н.Кондратьевой и А.Н.Мумолина город Санкт-Петербург 30 июня 2011 года Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, С.М.Казанцева, М.И.Клеандрова, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, Н.В.Селезнева, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева, с участием представителя гражданки Л.Н.Кондратьевой – адвоката Ю.А.Костанова, представителя гражданина А.Н.Мумолина – адвоката Р.Х.Ахметгалиева, постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации А.Н.Харитонова, представителя Совета Федерации – доктора юридических наук Е.В.Виноградовой, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В.Кротова, 2 руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положений пункта 10 части 1 статьи 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и статьи 201 Закона Российской Федерации «О милиции». Поводом к рассмотрению дела явились жалобы граждан Л.Н.Кондратьевой и А.Н.Мумолина. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителями законоположения. Поскольку обе жалобы касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», соединил дела по этим жалобам в одном производстве. Заслушав сообщение судьи-докладчика Ю.Д.Рудкина, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.Ю.Барщевского, а также представителей: от Министерства внутренних дел Российской Федерации – Г.В.Марьяна, от Генерального прокурора Российской Федерации – Т.А.Васильевой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации"
    },
    {
      "number": "у-1",
      "content": "Согласно пункту 10 части 1 статьи 17 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», устанавливающей запреты, связанные с прохождением государственной гражданской службы, государственному гражданскому служащему запрещается допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности. В соответствии со статьей 201 Закона Российской Федерации от 18 апреля 1991 года № 1026-I «О милиции» на сотрудника милиции распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом «О противодействии коррупции» и статьями 17, 18 и 20 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», за исключением ограничений, запретов и обязанностей, препятствующих выполнению сотрудником милиции обязанностей по осуществлению оперативно-розыскной деятельности."
    },
    {
      "number": "у-1.1",
      "content": "За нарушение запрета, предусмотренного пунктом 10 части 1 статьи 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», гражданка Л.Н.Кондратьева приказом от 15 июля 2008 года была уволена с государственной гражданской службы. Нарушение, явившееся основанием увольнения, заключалось в том, что в своем выступлении на одном из телеканалов Л.Н.Кондратьева подвергла критике деятельность межрегиональной инспекции Федеральной налоговой службы по Центральному федеральному округу, где она проходила службу, в части, касающейся начисления заработной платы сотрудникам, находящимся в командировках, которое, по ее мнению, осуществлялось в противоречии с законодательством Российской Федерации. 4 Отказывая в удовлетворении требования Л.Н.Кондратьевой о восстановлении на службе, Мещанский районный суд города Москвы в решении от 5 сентября 2008 года, оставленном без изменения определением судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 9 декабря 2008 года, подтвердил, что заявительница нарушила запрет, установленный для государственных гражданских служащих, тем более принимая во внимание тот факт, что ее индивидуальный трудовой спор по поводу правильности начисления ей заработной платы за период нахождения в командировках был ранее рассмотрен другим судом, который в удовлетворении иска отказал. В передаче жалоб на эти судебные постановления для рассмотрения в судебном заседании суда надзорной инстанции Л.Н.Кондратьевой также отказано. По мнению заявительницы, примененным судами в ее деле положением пункта 10 части 1 статьи 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» нарушаются применительно к государственным служащим свобода слова и право на распространение информации, что противоречит статьям 19 (части 1 и 2), 21 (часть 1), 29 (части 1 и 4) и 37 (часть 1) Конституции Российской Федерации."
    },
    {
      "number": "у-1.2",
      "content": "Приказом начальника Управления внутренних дел по Автозаводскому району городского округа Тольятти от 29 декабря 2009 года гражданин А.Н.Мумолин был предупрежден о неполном служебном соответствии в связи с нарушением запрета допускать публичные высказывания в отношении деятельности государственных органов, выразившимся в том, что он разместил в сети Интернет видеообращение, в котором подверг критике организацию работы органа внутренних дел, где он проходил службу. Автозаводской районный суд города Тольятти решением от 14 мая 2010 года, оставленным без изменения определением судебной коллегии по гражданским делам Самарского областного суда от 14 июля 2010 года, оставил заявление А.Н.Мумолина о признании его привлечения к 5 дисциплинарной ответственности незаконным без удовлетворения, указав, что в силу статьи 201 Закона Российской Федерации «О милиции» на сотрудников милиции распространяется запрет, установленный пунктом 10 части 1 статьи 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», и отметив, что до размещения видеообращения заявитель не обращался за защитой своих прав как сотрудника милиции в вышестоящие органы внутренних дел. По тем же основаниям решением Автозаводского районного суда города Тольятти от 3 июня 2010 года, оставленным без изменения определением судебной коллегии по гражданским делам Самарского областного суда от 11 августа 2010 года, заявителю отказано в удовлетворении требования об отмене дисциплинарного взыскания в виде строгого выговора, объявленного приказом начальника Управления внутренних дел по городскому округу Тольятти от 26 января 2010 года после того, как в интервью газете «Тольяттинское обозрение» А.Н.Мумолин сообщил о том, что недостатки в организации работы органа внутренних дел, о которых говорилось в его видеообращении, не устранены. После того как 20 марта 2010 года А.Н.Мумолин провел одиночный пикет в порядке протеста против действий руководства Управления внутренних дел по Автозаводскому району городского округа Тольятти, отказавшегося производить ему соответствующие дополнительные выплаты, он был уволен со службы в милиции за неоднократное нарушение запрета на публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности руководителей государственных органов. Решением Автозаводского районного суда города Тольятти от 10 июня 2010 года, оставленным без изменения определением судебной коллегии по гражданским делам Самарского областного суда от 21 июля 2010 года, требование заявителя о восстановлении на службе оставлено без удовлетворения. 6 А.Н.Мумолин просит признать не соответствующими статьям 15 (часть 1), 19, 29, 45 (часть 2) и 55 Конституции Российской Федерации статью 201 Закона Российской Федерации «О милиции» и пункт 10 части 1 статьи 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», которыми, как он полагает, нарушаются свобода слова и право на распространение информации, а также создаются препятствия для защиты конституционных прав и свобод."
    },
    {
      "number": "у-1.3",
      "content": "В связи с принятием Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции» Закон Российской Федерации «О милиции» утратил силу с 1 марта 2011 года. Однако оспариваемое А.Н.Мумолиным регулирование, по сути, сохранено в части 2 статьи 29 Федерального закона «О полиции», согласно которой на сотрудника полиции распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные в том числе статьей 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», за исключением ограничений, запретов и обязанностей, препятствующих осуществлению сотрудником полиции оперативно- розыскной деятельности. Кроме того, А.Н.Мумолин обратился в"
    },
    {
      "number": "у-1.4",
      "content": "Как следует из статей 36, 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», конкретизирующих статью 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации,"
    },
    {
      "number": "у-2",
      "content": "Конституция Российской Федерации провозглашает Российскую Федерацию демократическим правовым государством (статья 1, часть 1), в котором права и свободы человека и гражданина являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита – обязанностью государства (статья 2). Развивая эти установления, относящиеся к основам конституционного строя Российской Федерации, Конституция Российской Федерации закрепляет, что права и свободы человека и гражданина признаются и гарантируются в Российской Федерации, в том числе согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (статья 17, часть 1), являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (статья 18). Вместе с тем в силу статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Однако, как неоднократно указывал"
    },
    {
      "number": "у-3",
      "content": "Согласно Конституции Российской Федерации (статья 32, часть 4) граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе. 11 Реализуя право на свободное распоряжение своими способностями к труду (статья 37, часть 1, Конституции Российской Федерации) путем поступления на государственную службу, гражданин добровольно избирает профессиональную деятельность, занятие которой предполагает наличие определенных ограничений в осуществлении им конституционных прав и свобод, что обусловлено исполнением особых публично-правовых обязанностей, возложенных на государственных служащих сообразно соответствующему виду государственной службы, и, следовательно, требует соблюдения в правовом регулировании государственной службы баланса законных интересов, связанных с ее организацией и эффективным функционированием, и необходимости защиты прав и свобод лиц, находящихся на государственной службе. Специфика государственной службы как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов предопределяет, как указывал"
    },
    {
      "number": "у-3.1",
      "content": "Взаимосвязь различных видов государственной службы Российской Федерации, как следует из статьи 6 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», обеспечивается на основе единства системы государственной службы Российской Федерации и принципов ее построения и функционирования 13 посредством в том числе установления ограничений и обязательств при прохождении государственной службы, наличие которых компенсируется предоставлением государственным служащим дополнительных социальных гарантий как организационно-правового, так и социально-экономического характера (государственное пенсионное обеспечение, дополнительный отпуск, медицинское и санаторно-курортное обслуживание и др.). Правила поведения государственных служащих, вводящие с целью организации эффективного государственного управления, обеспечения единой государственной политики и стабильного функционирования государственного аппарата ряд запретов, связанных с прохождением государственной службы, закрепляются в федеральных законах, устанавливающих особенности соответствующего вида государственной службы. Соблюдение установленных федеральным законодательством ограничений и запретов – одна из основных обязанностей государственного служащего (пункт 11 части 1 статьи 15, пункт 6 части 1 статьи 18 Федерального закона «О государственной гражданской службе в Российской Федерации», статья 201 Закона Российской Федерации «О милиции», пункт 12 части 1 статьи 27 Федерального закона «О полиции»), а их нарушение является основанием для увольнения с государственной службы. Для государственных гражданских служащих такие ограничения и запреты предусмотрены статьями 16 и 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В силу части 2 статьи 29 Федерального закона «О полиции» они распространяются в настоящее время на сотрудников полиции, как ранее – на сотрудников милиции (статья 201 Закона Российской Федерации «О милиции»), что согласуется со специальным правовым статусом данной категории государственных служащих, который, как неоднократно указывал"
    },
    {
      "number": "у-3.2",
      "content": "Давая толкование статьи 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод в делах, связанных с реализацией гражданами права на свободу выражения своего мнения, Европейский Суд по правам человека сформулировал следующие критерии, определяющие пределы возможных ограничений данного права применительно к государственным служащим. Ограничение государственных служащих в публичных высказываниях допустимо, – они имеют право на свободу выражения своего мнения, но обязаны проявлять по отношению к государству (государственным органам и должностным лицам) лояльность и сдержанность (постановление Большой палаты Европейского Суда по правам человека от 26 сентября 1995 года по делу «Фогт (Vogt) против Германии», постановления Европейского Суда по правам человека от 2 сентября 1998 года по делу «Ахмед (Ahmed) и другие против Соединенного Королевства» и от 14 марта 2002 года по делу «Де Диего Нафриа (De Diego Nafria) против Испании»). Вместе с тем над этой обязанностью государственных служащих иногда может превалировать заинтересованность общества в получении конкретной информации, необходимой для осуществления контроля за функционированием органов государственной власти в демократических системах, по вопросам, представляющим большое общественное значение, затрагивающим проблемы социально-экономического развития, совершенствования работы государственного аппарата, борьбы с преступностью, коррупцией и т.п. (постановления Большой палаты Европейского Суда по правам человека от 21 января 1999 года по делу «Фрессоз (Fressoz) и Руар (Roir) против Франции» и от 8 июля 1999 года по 16 делу «Шюрек (Surek) против Турции (№ 1)», постановление Европейского Суда по правам человека от 19 декабря 2006 года по делу «Радио Твист, а.с. (Radio Twist, a.s.) против Словакии»). Помимо содержания публичного высказывания, суждения, оценки к критериям, обусловливающим ограничение свободы выражения государственным служащим своего мнения, относится достоверность сообщенной им информации (постановление Европейского Суда по правам человека от 23 апреля 1992 года по делу «Кастелльс (Castells) против Испании»). Кроме того, необходима оценка возможного ущерба, который мог быть причинен властям (государственным интересам) публичным высказыванием государственного служащего, и сопоставление его объема с возможным положительным эффектом, который может быть достигнут в результате предания гласности соответствующей информации. Имеет значение и наличие у государственного служащего иных эффективных средств для исправления нарушения, о котором он намеревался сообщить (постановление Европейского Суда по правам человека от 16 декабря 1992 года по делу «Хаджианастассиу (Hadjianastassiou) против Греции», постановления Большой палаты Европейского Суда по правам человека от 10 декабря 2007 года по делу «Штолль (Stoll) против Швейцарии» и от 12 февраля 2008 года по делу «Гужа (Guja) против Молдовы»). Реализация государственным служащим права на свободу выражения своего мнения может признаваться правомерной и соответствующей принципам, закрепленным в Конвенции о защите прав человека и основных свобод, только в том случае, когда нарушение публичным высказыванием возложенных на него ограничений обусловлено общественными интересами, а не достижением личных целей, связанных в том числе с обидой, неприятием, ожиданием личной выгоды и т.п. (решение Европейской комиссии по правам человека от 13 мая 1992 года по жалобе «Хейзлдайн (Haseldine) против Соединенного Королевства», постановление Большой 17 палаты Европейского Суда по правам человека от 12 февраля 2008 года по делу «Гужа (Guja) против Молдовы»). Таким образом, Европейский Суд по правам человека исходит из того, что правовое положение государственного служащего, которое предопределяется его непосредственной связью с государством и требует сдержанности и лояльности при выполнении возложенных на него специфических обязанностей государственной службы, обусловливает и соблюдение им – в отличие от других граждан – определенных правил при публичном выражении своего мнения по вопросу, представляющему общественный интерес, в том числе если это касается нарушений, допущенных государственным органом или должностным лицом, и если при невозможности иного – внутри самой системы государственной власти – реагирования на эти нарушения государственный служащий дает им публичную оценку, которая в таких случаях должна быть аргументированной, основанной на реальных фактах (обстоятельствах) и учитывающей последствия обнародования соответствующей информации. Именно при соблюдении этих правил интересы государственной службы, в том числе авторитет органов, организаций и учреждений, в которых она осуществляется, получают, по мнению Европейского Суда по правам человека, признание и защиту закона. В свою очередь лояльность, осмотрительность и сдержанность государственного служащего при исполнении обязанностей государственной службы, соблюдение им запретов в интересах государственной службы подлежат признанию и защите постольку, поскольку это не препятствует ему, в частности, следовать общественному долгу – как его собственному, так и того государственного органа, в котором он проходит службу."
    },
    {
      "number": "у-4",
      "content": "Поскольку в силу статьи 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации Конвенция о защите прав человека и основных свобод является составной частью правовой системы Российской Федерации, положения ее статьи 10, в том числе в интерпретации Европейского Суда по правам 18 человека, подлежат учету в общей системе аргументации при оценке и выявлении смысла нормативного положения пункта 10 части 1 статьи 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», устанавливающего запрет для государственных гражданских служащих и сотрудников милиции (полиции) на публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором государственный служащий замещает должность, если это не входит в его должностные обязанности. При этом общее правило, вытекающее из статьи 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, которое обязывает государственных служащих к лояльности и осмотрительности в части публичных высказываний, должно пониматься и применяться через призму соотнесения признаваемых Конституцией Российской Федерации ценностей, таких как свобода слова (статья 29), защита прав всеми способами, не запрещенными законом (статья 45, часть 2), законность (статья 15, часть 2), обеспечиваемая в том числе обязанностью граждан (прежде всего, состоящих с государством в служебных отношениях) предотвращать нарушения закона – с одной стороны, и уважения публичной власти как института, посредством которого народ осуществляет свою власть и который обеспечивает суверенитет Российской Федерации (статьи 3 и 4 Конституции Российской Федерации), – с другой стороны. Инструментом такого соотнесения служит статья 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, которая не только определяет условия возможных ограничений того или иного конституционного права, но и в системном единстве со статьями 15 (часть 2), 17 (часть 3) и 18 Конституции Российской Федерации является правовым средством определения того, насколько в случае невозможности исчерпывающим образом нормативно установить критерии принятия правоприменителем того или иного решения 19 обеспечивается баланс конституционных ценностей в конкретной правоприменительной ситуации. Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, использование в норме оценочных понятий не свидетельствует о неопределенности ее содержания, поскольку разнообразие фактических обстоятельств делает невозможным установление их исчерпывающего перечня в законе, а использование законодателем оценочной характеристики преследует цель эффективного применения нормы к неограниченному числу конкретных правовых ситуаций (определения от 21 февраля 2008 года"
    },
    {
      "number": "у-5",
      "content": "Таким образом, в общей системе правового регулирования отношений государственной службы, специфика которой обусловливает особый правовой статус государственных служащих, обязывающий их, по общему правилу, к лояльности и сдержанности, нормативное положение пункта 10 части 1 статьи 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» во взаимосвязи со статьей 201 Закона Российской Федерации «О милиции» (частью 2 статьи 29 Федерального закона «О полиции») не может рассматриваться как содержащее абсолютный запрет на публичное выражение государственным служащим своего мнения, в том числе в средствах массовой информации, относительно деятельности органов государственной власти и как таковое не противоречит Конституции Российской Федерации, поскольку предполагает при оценке правомерности действий государственного служащего необходимость учета содержания публичного высказывания, суждения, оценки, его общественной значимости и мотивов, соотношения причиненного (могущего быть причиненным) ими ущерба для государственных или общественных интересов с ущербом, предотвращенным в результате соответствующих действий государственного служащего, наличия либо отсутствия возможности у государственного служащего защитить свои права или государственные либо общественные интересы, нарушение которых послужило поводом для его публичного 22 выступления, иными предусмотренными законом способами и других значимых обстоятельств. Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, частью второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 79 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,"
    },
    {
      "number": "п-1",
      "content": "Признать нормативное положение пункта 10 части 1 статьи 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» не противоречащим Конституции Российской Федерации, поскольку – по своему конституционно-правовому смыслу во взаимосвязи со статьей 201 Закона Российской Федерации «О милиции» (частью 2 статьи 29 Федерального закона «О полиции») – оно не может рассматриваться как не допускающее публичного выражения государственным служащим своего мнения, суждения, оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности. При этом предполагается, что при оценке правомерности действий государственного гражданского служащего или сотрудника милиции (полиции) необходимо учитывать содержание допущенных им публичных высказываний, суждений или оценок, их общественную значимость и мотивы, соотношение причиненного (могущего быть причиненным) ими ущерба для государственных или общественных интересов с ущербом, предотвращенным в результате соответствующих действий государственного служащего, наличие либо отсутствие возможности у государственного служащего защитить свои права или государственные либо общественные интересы, нарушение которых 23 послужило поводом для его публичного выступления, иными предусмотренными законом способами и другие значимые обстоятельства. Конституционно-правовой смысл указанного нормативного положения, выявленный в настоящем Постановлении, является общеобязательным и исключает любое иное его истолкование в правоприменительной практике."
    },
    {
      "number": "п-2",
      "content": "Правоприменительные решения, послужившие поводом для обращения граждан Кондратьевой Любови Николаевны и Мумолина Алексея Николаевича в"
    },
    {
      "number": "п-3",
      "content": "Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами."
    },
    {
      "number": "п-4",
      "content": "Согласно статье 78 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации». Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации»."
    }
  ]
}