1. Заявитель по настоящему делу муниципальное образование – городской округ «Город Чита» оспаривает конституционность пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которым к вопросам местного значения городского округа отнесена организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом.
1.1. Решением Арбитражного суда Читинской области от 29 июня 2009 года (оставлено без изменения постановлением Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 16 сентября 2009 года) в пользу федерального государственного унитарного предприятия «88 центральный автомобильный ремонтный завод» Министерства обороны Российской 3 Федерации как организации, осуществляющей производство и распределение тепловой энергии, с муниципального образования – городского округа «Город Чита» были взысканы убытки в виде разницы между утвержденными Региональной службой по тарифам и ценообразованию Забайкальского края экономически обоснованным тарифом на выработку тепловой энергии и тарифом на ее потребление для населения, не обеспечившим энергопроизводителю стопроцентное возмещение расходов. Определением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11 января 2010 года в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации для пересмотра в порядке надзора отказано. При принятии названных судебных актов арбитражные суды исходили из того, что организация теплоснабжения населения в силу статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является вопросом местного значения, а потому финансовые обязательства, возникающие в связи с его решением, включая финансирование межтарифной разницы, должны исполняться за счет средств местного бюджета; то обстоятельство, что государственное регулирование тарифов на тепловую энергию относится к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а у органов местного самоуправления соответствующие полномочия отсутствуют, по мнению арбитражных судов, не имеет юридического значения. Заявитель считает, что пункт 4 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», допускающий – по смыслу, придаваемому ему в практике арбитражных судов, – возложение на органы местного самоуправления без предоставления соответствующей компенсации бремени расходов по обязательствам, которые возникают в результате решений, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах их полномочий, ограничивает самостоятельность местного 4 самоуправления в вопросах местного значения, нарушает имущественные права муниципальных образований и тем самым противоречит статьям 7, 10, 12, 72 (часть 1), 132 и 133 Конституции Российской Федерации.
1.2. В силу статей 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»
2. Конституция Российской Федерации, закрепляя основы конституционного строя Российской Федерации как демократического правового государства, признает и гарантирует местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно и органы которого не входят в систему органов государственной власти (статья 12). В развитие этих положений Конституция Российской Федерации устанавливает, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (статья 130, часть 1); право граждан на участие в местном самоуправлении путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления относится к основным правам и свободам, оно признается и гарантируется согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 2; статья 17, часть 1; статья 32, часть 2; статья 130, часть 2); местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (статья 133); органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, решают иные вопросы 6 местного значения, а также могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (статья 132). Понимание местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой Конституцией Российской Федерации территориальной самоорганизации населения, призванной обеспечивать ему самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения, предполагает, как неоднократно указывал
3. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно его преамбуле, в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления. В рамках этих общих принципов им закрепляются и правовые основы компетенции 9 муниципальных образований, включая определение содержания и состава вопросов местного значения, их дифференциацию по типам муниципальных образований, установление полномочий органов местного самоуправления по решению таких вопросов, а также прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения. К числу вопросов местного значения городского округа названный Федеральный закон относит организацию в границах городского округа теплоснабжения населения (пункт 4 части 1 статьи 16). Определенные полномочия в этой сфере закреплялись за органами местного самоуправления и в рамках прежнего правового регулирования (пункт 4 статьи 62 Закона РСФСР от 6 июля 1991 года № 1550-I «О местном самоуправлении в РСФСР», подпункт 13 пункта 2 статьи 6 Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Теплоснабжение как публичная услуга, связанная с удовлетворением основных, жизненно важных потребностей человека, обеспечивается в Российской Федерации как социальном государстве (статья 7, часть 1, Конституции Российской Федерации) в том числе при участии местного самоуправления как публичной власти, наиболее приближенной к населению. Отнесение федеральным законодателем части вопросов в сфере теплоснабжения населения – а именно его организации, связанной с налаживанием устойчивого и скоординированного функционирования субъектов, осуществляющих производство тепловой энергии и ее реализацию потребителям, – к перечню вопросов местного значения городских округов, с тем чтобы гражданам, проживающим на территории соответствующего муниципального образования, обеспечивался бесперебойный доступ к необходимому для нормальной жизнедеятельности объему тепловой энергии надлежащего качества, согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 20 декабря 2010 года
4. Положение пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», возлагающее на городские округа организацию теплоснабжения населения в границах городского округа, имеет характер общей нормы – оно устанавливает соответствующее направление деятельности данных муниципальных образований, но не объем полномочий, которыми они обладают для решения этого вопроса местного значения. Такие полномочия, как и обусловленные ими финансовые обязательства городских округов в сфере теплоснабжения определяются в системе правового регулирования (включающей помимо Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» специальные федеральные законы, регулирующие правоотношения в этой сфере, а также бюджетное законодательство) и с учетом соответствующей компетенции иных территориальных уровней публичной власти, что следует из части 2 статьи 161 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», по смыслу которой органы местного самоуправления городского округа не вправе в случаях, не предусмотренных федеральным законом, решать вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения городского округа, участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 того же 11 Федерального закона), как не вправе решать иные вопросы, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти либо, напротив, исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
4.1. Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в ряде его решений (определения от 8 июля 2004 года
4.2. Регулирование цен (тарифов) в сфере теплоснабжения осуществляется федеральным законодателем в соответствии с принципами обеспечения доступности тепловой энергии, экономической обоснованности 14 доходности и расходов теплоснабжающих организаций на производство и передачу тепловой энергии, для реализации которых используется специальный правовой инструментарий, призванный поддерживать баланс экономических интересов теплоснабжающих организаций и интересов потребителей. В этих целях предусматривается установление предельных (минимального и (или) максимального) уровней тарифов на тепловую энергию, поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, и закрепление в качестве общего требования соответствия утверждаемого для потребителей тарифа на тепловую энергию его предельному уровню (пункт 4 части 2 статьи 7, пункты 2 и 4 части 1 статьи 8, части 7 и 8 статьи 10 Федерального закона «О теплоснабжении», соответственно – абзац тридцатый части первой статьи 5, абзацы четвертый и пятый части первой статьи 6 Федерального закона «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации»). Введение предельных уровней тарифов, т.е. предельного размера цены на соответствующую продукцию, направлено на противодействие монополизации и недобросовестной конкуренции, выступает государственной гарантией доступности теплоэнергетических ресурсов для потребителей, прежде всего для населения, препятствует экономически не обоснованному росту тарифов на тепловую энергию, предполагает возможность установления льготных тарифов (части 13–15 статьи 10 Федерального закона «О теплоснабжении», часть тринадцатая статьи 2 Федерального закона «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации») и тем самым призвано не допустить резкого ухудшения социального положения граждан. Вместе с тем применение указанных мер в рамках тарифного регулирования предполагает возникновение разницы между утвержденным тарифом для потребителей и экономически обоснованным тарифом, отражающим реальные затраты теплоснабжающей организации на производство тепловой энергии, и, соответственно, предопределяет 15 необходимость возмещения в таких случаях теплоснабжающей организации понесенных ею экономических потерь. К установлению надлежащего правового механизма возмещения такого рода потерь законодателя обязывают вытекающие из Конституции Российской Федерации, ее статей 8, 17, 34, 35 и 55 (часть 3), и правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации (постановления от 18 июля 2003 года
4.3. Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации бюджеты публично-правовых образований предназначены для исполнения расходных обязательств соответствующего публично-территориального образования, которые обусловливаются установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и в соответствии с которыми осуществляется формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (статьи 13, 14, 15 и 65). Так, расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам, принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, заключения от имени муниципального образования договоров (соглашений) муниципальными казенными учреждениями (пункт 1 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Приведенным законоположениям корреспондируют предписания статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в силу которых финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации) (часть 2); федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов (часть 3). 18 Соответственно, финансирование из средств местных бюджетов расходных обязательств, возникших в результате принятия решений органами государственной власти, не допускается. Это согласуется с конституционными принципами финансово-экономического обеспечения местного самоуправления, в силу которых в муниципальной собственности должно находиться то имущество, которое требуется для решения возложенных на местное самоуправление задач, а население – непосредственно или через органы местного самоуправления – самостоятельно в рамках закона определяет конкретные направления и объемы использования муниципальной собственности, включая средства местных бюджетов, исходя из интересов, обусловленных потребностями в непосредственном обеспечении жизнедеятельности местного сообщества. Как показывает анализ регионального правового регулирования, в отдельных субъектах Российской Федерации, в частности в Забайкальском крае, сложилась практика предоставления местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации межбюджетных трансфертов в форме субсидий на компенсацию (возмещение) расходов организаций, оказывающих услуги по теплоснабжению населения муниципальных образований. При этом размеры, условия предоставления и расходования таких межбюджетных трансфертов определяются субъектами Российской Федерации по своему усмотрению и могут не покрывать полностью затраты муниципального образования, что не рассматривается арбитражными судами в качестве основания для освобождения городских округов от обязанности произвести соответствующие расходы из средств местного бюджета. Между тем согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации под субсидиями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения (пункт 1 статьи 139), к 19 каковым выплата теплоснабжающим организациям компенсаций на покрытие межтарифной разницы, как и установление соответствующих тарифов, не относится. Следовательно, возложение на городские округа обязанности исполнять финансовые обязательства, возникающие из решений, принятых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках своей компетенции, нарушает не только установленный Бюджетным кодексом Российской Федерации в порядке конкретизации конституционных основ финансовой системы государства принцип самостоятельности бюджетов (статья 31), но и конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, в том числе в управлении муниципальной собственностью, формировании и исполнении местного бюджета, а также конституционное право граждан на осуществление местного самоуправления и тем самым противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 130 (часть 1), 132 (часть 1) и 133.
5. Согласно части 6 статьи 7 Федерального закона «О теплоснабжении» органы местного самоуправления могут наделяться законом субъекта Российской Федерации полномочиями на государственное регулирование цен (тарифов) на тепловую энергию (за исключением производимой электростанциями, осуществляющими производство в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии), отпускаемую непосредственно источниками тепловой энергии, обеспечивающими снабжение тепловой энергией потребителей, расположенных на территории одного муниципального образования (аналогичная возможность была предусмотрена и в части шестой статьи 6 Федерального закона «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации»). В случае передачи органам местного самоуправления данных полномочий на них возлагается и сопутствующая обязанность компенсировать теплоснабжающим организациям межтарифную разницу. По 20 смыслу приведенных законоположений, эта обязанность может быть возложена на органы местного самоуправления и в качестве самостоятельного государственного полномочия с соблюдением установленного федеральным законодательством порядка, а именно, как указано в статье 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», путем принятия закона субъекта Российской Федерации, который должен отвечать установленным данной статьей требованиям и вводиться в действие ежегодно законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год, при условии, что в нем предусмотрено предоставление субвенций на осуществление таких полномочий. В развитие указанных предписаний Бюджетный кодекс Российской Федерации (статья 86) устанавливает, что расходные обязательства, возникающие у муниципального образования в связи с осуществлением переданных ему государственных полномочий, исполняются за счет и в пределах субвенций, специально предоставленных из бюджета субъекта Российской Федерации. Такой порядок, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Определении от 5 февраля 2009 года
6. Таким образом, положение пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», относящее к вопросам местного значения городского округа организацию в границах городского округа теплоснабжения населения, не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 12, 130 (часть 1), 132 и 133, в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования оно служит нормативно- правовым основанием для возложения на городские округа финансовых обязательств по возмещению теплоснабжающим организациям дополнительных расходов, обусловленных установлением уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации тарифа на их услуги для населения на уровне ниже экономически обоснованного, при отсутствии принятого в установленном федеральным законом порядке закона субъекта Российской Федерации, наделяющего органы местного самоуправления соответствующими полномочиями с предоставлением необходимых для их реализации, включая компенсацию межтарифной разницы, финансовых и материальных средств. Исходя из изложенного и руководствуясь частью второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 79 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,
1. Признать положение пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», относящее к вопросам местного значения городского округа организацию в границах городского округа теплоснабжения населения, не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 12, 130 (часть 1), 132 и 133, в той мере, в какой оно в системе действующего правового регулирования служит нормативно-правовым основанием для возложения на городские округа финансовых обязательств по возмещению теплоснабжающим организациям дополнительных расходов, обусловленных установлением уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации тарифа на их услуги для населения на уровне ниже экономически обоснованного, при отсутствии принятого в установленном федеральным законом порядке закона субъекта Российской Федерации, наделяющего органы местного самоуправления соответствующими полномочиями с предоставлением необходимых для их реализации, включая компенсацию межтарифной разницы, финансовых и материальных средств.
2. Дело с участием муниципального образования – городского округа «Город Чита» подлежит пересмотру в установленном порядке, если для этого нет иных препятствий.
3. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
4. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» и официальных изданиях органов государственной власти Забайкальского края. 23 Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».