2. Закон Российской Федерации «О недрах», согласно его преамбуле, содержит правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр и направлен на обеспечение защиты интересов государства и граждан Российской Федерации, а также прав пользователей недр. Им устанавливается разрешительный порядок пользования недрами: предоставление участка недр в пользование (в виде горного отвода – геометризованного блока недр) оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии на пользование участком недр, а права и обязанности пользователя недр возникают с даты ее государственной регистрации. Данный документ, согласно названному Закону, и его неотъемлемые составные части должны содержать, среди прочего, указание границ участка недр, предоставляемого в пользование, границ территории, земельного участка или акватории, выделенных для ведения связанных с пользованием недрами работ, а также сроки действия лицензии и сроки начала работ (статьи 7, 11 и часть первая статьи 12); условия пользования недрами, предусмотренные в лицензии, сохраняют свою силу в течение оговоренных в лицензии сроков либо в течение всего срока ее действия; изменение этих условий допускается только при согласии пользователя недр и органов, 5 предоставивших лицензию, либо в случаях, установленных законодательством (часть пятая статьи 12); по общему правилу, выдаче лицензии предшествует проведение конкурса или аукциона на право пользования участками недр, в заявке на участие в котором заявитель представляет доказательства того, что он обладает или будет обладать необходимыми средствами для эффективного и безопасного проведения работ (статьи 131 и 14).
2.1. Вопрос о возможности проверки конституционности положений статьи 20 Закона Российской Федерации «О недрах» уже был предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации, который, отказывая в Определении от 21 декабря 2011 года
2.2. Часть вторая статьи 20 Закона Российской Федерации «О недрах» закрепляет основания (случаи), при которых право пользования недрами может быть прекращено (приостановлено, ограничено) органами, предоставившими лицензию, в частности в случаях нарушения пользователем недр существенных условий лицензии, систематического нарушения пользователем недр правил пользования недрами, а также если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах (пункты 2, 3 и 5). 7 Права же пользователей недр гарантируются порядком такого прекращения. В указанных случаях данное право не прекращается автоматически сразу же после выявления соответствующего нарушения уполномоченным органом – Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзором): согласно части четвертой статьи 21 названного Закона в случае нарушения пользователем недр существенных условий лицензии решение о прекращении права пользования недрами может быть принято лишь по истечении трех месяцев со дня получения им письменного уведомления о допущенных нарушениях и при условии, что пользователь эти нарушения в указанный срок не устранил. Согласно Административному регламенту Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр (утвержден приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29 сентября 2009 года № 315) порядок прекращения права пользования недрами представляет собой длительную процедуру, состоящую из ряда этапов. Так, по итогам проверки соблюдения недропользователем условий пользования недрами Росприроднадзор, установив наличие предусмотренных пунктами 2, 3 и 5 части второй статьи 20 Закона Российской Федерации «О недрах» оснований для досрочного прекращения права пользования недрами, направляет в Федеральное агентство по недропользованию или его территориальный орган представление (предложение) о принятии решения о досрочном прекращении права пользования недрами с приложением копии акта проверки (пункт 94, 8 подпункт 2 пункта 95); при этом представление (предложение) с комплектом необходимых документов направляется в Комиссию по досрочному прекращению права пользования недрами либо в соответствующий территориальный орган Федерального агентства по недропользованию в соответствии с разграничением полномочий между ним и его территориальными органами (пункт 105). Комиссия по досрочному прекращению права пользования недрами (постоянно действующий совещательный орган) принимает рекомендательное решение о направлении в адрес пользователя недр уведомления о допущенных нарушениях и возможном досрочном прекращении права пользования недрами, прекращении (без процедуры), приостановлении или ограничении права пользования недрами в отношении конкретного участка недр либо рекомендательные решения о нецелесообразности проведения указанных административных процедур (о принятии к сведению) (пункт 107). В случае принятия рекомендации о направлении уведомления о допущенных нарушениях пользователю недр предоставляется срок для их устранения, который в зависимости от характера нарушений может быть не менее трех месяцев и не более 12 месяцев с момента получения уведомления (пункт 110). По истечении срока, предоставленного недропользователю для устранения нарушений, указанных в уведомлении Комиссии, Росприроднадзор проводит проверку устранения (неустранения) нарушений и копию акта проверки с соответствующим комплектом документов направляет на повторное рассмотрение Комиссии, которая повторно рассматривает материалы по досрочному прекращению права пользования недрами и принимает рекомендательные решения о досрочном прекращении права пользования недрами в отношении конкретного участка недр либо о нецелесообразности проведения указанных административных процедур (о принятии к сведению) (пункт 111). В случае, если Комиссия рекомендует досрочное прекращение права пользования недрами в связи с неустранением 9 недропользователем нарушений в предоставленный срок, Федеральным агентством по недропользованию или его территориальным органом издается приказ об отзыве лицензии (пункт 115).
3. Из приложенных к жалобе ООО «ВУМН» судебных актов следует, что заявителем были допущены нарушения условий пользования недрами, которые квалифицировались уполномоченными органами как существенные и систематические (в нарушение требований проектного документа на разработку Макаровского месторождения и, соответственно, условий лицензионного соглашения обществом не были пробурены в 2011 году две, а в 2012 году – четыре эксплуатационные скважины; в нарушение проекта геологоразведочных работ, а также соответствующих условий лицензионного соглашения в 2011 году и 2012 году не пробурено по одной разведочной скважине; недропользователем построены и эксплуатируются объекты обустройства месторождения, не соответствующие проектной документации, в частности путевые подогреватели и факельная установка возведены с отклонением от проектов обустройства месторождений).
3.1. Факт данных нарушений недропользователем не отрицался, и ему был предоставлен максимальный срок для устранения выявленных нарушений (12 месяцев). Однако в рамках этого срока нарушения не были устранены ни одним из доступных недропользователю способов, что также им не оспаривалось. Как отмечено в постановлении арбитражного суда апелляционной инстанции, в период действия уведомления об устранении нарушений (т.е. в 2014–2015 годах) ООО «ВУМН» ничего не предпринимало для устранения нарушений – все действия по оформлению права пользования на земельные участки, необходимые, по мнению ООО «ВУМН», для строительства скважин, предпринимались им до выдачи указанного уведомления (в 2011–2013 годах). Также обществу в ходе судебного разбирательства не удалось доказать, что данные земельные участки необходимы для строительства именно тех скважин, отсутствие которых послужило основанием для инициирования 10 вопроса о досрочном прекращении его права пользования недрами, а также что строительство таких скважин невозможно на других земельных участках, в том числе имеющихся у общества на праве собственности или ином законном праве. Между тем ООО «ВУМН» имело возможность, ссылаясь на наличие препятствий для выполнения соответствующих работ в сроки, определенные проектными документами, и с учетом того, что к моменту инициирования процедуры досрочного прекращения права пользования недрами оно выполнило достаточный объем эксплуатационного бурения и получило дополнительные геологические данные о месторождении, ходатайствовать о внесении изменений как в проектные документы, так и в условия пользования недрами в части переноса соответствующих сроков или даже в части отказа от строительства тех или иных скважин. Арбитражный суд учел то обстоятельство, что допущенные ООО «ВУМН» нарушения, связанные с отклонением от сроков бурения скважин, являлись неоднократными, т.е. систематическими, что позволило сослаться на основание для досрочного прекращения лицензии, предусмотренное пунктом 3 части второй статьи 20 Закона Российской Федерации «О недрах».
3.2. В постановлении арбитражного суда апелляционной инстанции – хотя он и согласился с осуществленной территориальным органом Федерального агентства по недропользованию квалификацией нарушений, допущенных ООО «ВУМН», как «нарушений существенных условий лицензии» – констатировано, что действующее нормативное регулирование не определяет содержание понятия «существенные условия лицензии» и что в лицензионном соглашении к лицензии на Макаровское месторождение существенные условия указаны не были; в пункте 4.5 данного соглашения лишь предусматривалось, что право пользования недрами может быть прекращено при нарушении условий данного соглашения, любых дополнений к нему, а также при невыполнении основных положений утвержденного проекта разработки. 11 Арбитражный суд апелляционной инстанции сделал вывод о том, что отступление от сроков бурения эксплуатационных и разведочных скважин, предусмотренных соответствующими проектами, является существенным нарушением, поскольку может привести к разубоживанию (потере качества полезных ископаемых). В осуществленном арбитражным судом обосновании принятого решения понятие «существенные условия лицензии» рассматривалось как равнозначное понятиям «основные условия лицензии» и «основные обязательства недропользования». Подобный подход позволяет расценивать любые условия лицензионного соглашения как существенные. Что касается утверждения ООО «ВУМН» о правовой неопределенности данного понятия, то с ним согласиться нельзя: это понятие относится к числу оценочных, широко используемых в законодательной технике, и в силу особенностей, которые могут быть присущи каждому участку недр (геологических, географических, климатических, экономических и т.п.), не представляется возможным дать единое нормативное определение термина «существенные условия лицензии». На практике при выдаче лицензии Федеральное агентство по недропользованию и его территориальные органы указывают непосредственно в прилагаемых к лицензии условиях пользования недрами (ранее – в лицензионных соглашениях), какие из них относятся к «существенным» для целей применения норм Закона Российской Федерации «О недрах», в частности норм о досрочном прекращении права пользования недрами. Выбранный Федеральным агентством по недропользованию в последние несколько лет подход к данному вопросу, предполагающий отнесение в условиях пользования недрами (лицензионных соглашениях) тех или иных условий к существенным путем прямого их перечисления, представляется отвечающим интересам недропользователей. Это, однако, не исключает право федерального законодателя внести уточнение в статью 20 Закона Российской Федерации «О недрах» в части, касающейся понятия «существенные условия лицензии», и в части нормативного определения 12 условий и критериев, при которых должно приниматься решение о досрочном прекращении права пользования недрами, а при которых – только о приостановлении или ограничении. Оценка же соразмерности мер ответственности последствиям нарушения, как связанная с установлением и оценкой фактических обстоятельств, не может быть осуществлена Конституционным Судом Российской Федерации в силу статьи 125 Конституции Российской Федерации и статьи 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации». Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,
1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью «ВУМН», поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в соответствии с которыми жалоба в
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.
3. Настоящее Определение подлежит опубликованию на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) и в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».