Заключение КС РФ № 314207-З/2018
Дата: 16.01.2018
============================================================

по запросу губернатора Забайкальского края о проверке конституционности положений частей 1 и 2 статьи 74 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» город Санкт-Петербург 16 января 2018 года Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Ю.Д.Рудкина, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева, заслушав заключение судьи Н.С.Бондаря, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» предварительное изучение запроса губернатора Забайкальского края,

2. Конституция Российской Федерации, провозглашая Российскую Федерацию демократическим правовым государством, относит к его основным характеристикам признание и гарантирование местного 5 самоуправления как одной из основ конституционного строя (статья 1; статья 3, часть 2; статьи 12, 130 и 131); самостоятельность местного самоуправления в Российской Федерации как его основная сущностная черта проявляется в том числе в определенной степени правовой автономии, самостоятельном решении органами местного самоуправления вопросов местного значения (статья 12; статья 132, часть 1, Конституции Российской Федерации). Тем самым Конституция Российской Федерации предполагает достаточно широкую самостоятельность местного самоуправления по реализации возложенных на него публичных функций и задач, связанных, прежде всего, с обеспечением жизнедеятельности населения муниципального образования, и вместе с тем исходит из того, что эта самостоятельность определяет степень ответственности местного самоуправления, призванного осуществлять свои полномочия на основе верховенства права и прямого действия Конституции Российской Федерации, признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина в целях обеспечения общих интересов местного сообщества в целом. Это коррелирует с положениями пункта 1 статьи 3 Европейской хартии местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 года), согласно которым под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

2.1. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», регулируя вопросы ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусматривает, в частности, ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством (статья 74). Реализация данного вида ответственности предполагает издание высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа 6 государственной власти субъекта Российской Федерации) правового акта об отрешении главы муниципального образования, главы местной администрации от должности, в частности в случае совершения им действий, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда. Обращаясь к оценке института отрешения главы муниципального образования, главы местной администрации от должности,

2.2. Предусматривая досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования, главы местной администрации путем издания высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) правового акта об отрешении соответствующего лица от должности, статья 74 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не называет конкретную форму (вид) правового акта, в которую должно быть облечено такое решение. В свою очередь, Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» относит к актам, которые могут приниматься высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), указы (постановления) и распоряжения (пункт 1 статьи 22). При этом отличительные признаки таких правовых актов, включая свойство нормативности, в этом Федеральном законе не раскрываются, как не устанавливаются и обстоятельства принятия правовых актов каждого вида, в том числе применительно к отрешению главы муниципального образования, главы местной администрации от должности. 8 Такое правовое регулирование, между тем, само по себе не свидетельствует о наличии нормативной неопределенности, создающей предпосылки для отступления в правоприменительной практике от конституционных требований, поскольку выбор конкретной формы правового акта об отрешении главы муниципального образования, главы местной администрации от должности, хотя он и не предопределен наличием прямого указания об этом в законе, не может осуществляться произвольным образом, а связан с самим существом такого решения как касающегося персонального вопроса и состоящего в принудительном досрочном прекращении полномочий индивидуально определенного субъекта.

2.3. Как следует из пункта 2 части 1 статьи 74 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», основанием для привлечения главы муниципального образования, главы местной администрации к ответственности является совершение соответствующим должностным лицом действий, в том числе издание им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое использование межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, 10 бюджетных кредитов, нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, полученных из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда. Хотя данное законоположение увязывает наступление ответственности главы муниципального образования, главы местной администрации с их действиями, влекущими определенные неблагоприятные последствия для публичных и частных интересов, это само по себе не может пониматься таким образом, что прямо не упомянутое в норме бездействие должностного лица, порождающее те же (аналогичные) негативные последствия, выведено за рамки и не подлежит пресечению посредством конкретной меры государственно-правового принуждения. Такой вывод находит свое дополнительное подтверждение в том, что основанием отрешения соответствующего должностного лица являются не сами допущенные им нарушения, а непринятие в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, которым такое нарушение установлено, т.е. пассивная форма противоправного поведения. В соответствии со статьей 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с данной статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1); он обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации (пункт 5 части 4). 11 Вместе с тем, по логике законодательного регулирования, правовой статус главы муниципального образования, будучи определенным образом обособлен в организационно-правовой системе муниципальной власти, тем не менее всегда реализуется в системной взаимосвязи со статусными характеристиками иных должностных лиц местного самоуправления, а именно, как следует из части 2 названной статьи, глава муниципального образования, по общему правилу, либо исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, либо возглавляет местную администрацию. Это коррелирует и с положениями статьи 37 данного Федерального закона, согласно которым местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия (часть 1); главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования (часть 2). Из приведенных законоположений следует, что глава муниципального образования, возглавляющий местную администрацию на принципах единоначалия, призван обеспечивать законность в деятельности местной администрации в целом и каждого ее структурного подразделения, а также надлежащее исполнение всех возложенных на местную администрацию полномочий на основе субординации. Следовательно, во взаимоотношениях с государством он, будучи высшим должностным лицом муниципального образования, несет всю полноту персональной ответственности за устранение допущенных местной администрацией и установленных судом нарушений прав и свобод человека и гражданина, а также иных охраняемых законом публичных интересов. Иное не только подрывало бы принципы единоначалия в руководстве местной администрацией, но и создавало бы предпосылки для 12 снижения гарантий надлежащего уровня правовой дисциплины в местном самоуправлении.

2.4. В части 2 статьи 74 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в целях обеспечения правовой определенности и предсказуемости, стабильности в отношениях реализации муниципальной власти специально установлен временной период, в пределах которого может быть издан правовой акт об отрешении главы муниципального образования, главы местной администрации от должности: он начинается по истечении одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и завершается не позднее шести месяцев со дня вступления этого решения суда в силу. Приведенное законоположение, определяющее один из существенных процедурных элементов в правовом механизме реализации отрешения главы муниципального образования, главы местной администрации от должности, не может толковаться без учета его системного единства с частью 1 той же статьи, которая однозначно связывает решение вопроса об отрешении с наличием по крайней мере одного вступившего в законную силу судебного решения, которым установлено хотя бы одно из перечисленных в ней нарушений со стороны соответствующего должностного лица. Следовательно, оговорка о последнем судебном решении, с момента вступления в силу которого начинает исчисляться срок для издания правового акта об отрешении, направлена на обеспечение учета возможностей инстанционного судебного контроля применительно к решению суда, которым соответствующие нарушения были установлены. По этой причине предполагается необходимость отсчета указанного срока от момента вступления в силу решения суда апелляционной инстанции, если решение суда первой инстанции было обжаловано.

3. Разрешая вопрос о принятии обращения к рассмотрению,


ОПРЕДЕЛИЛ:

1. Признать запрос губернатора Забайкальского края не подлежащим дальнейшему рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку разрешение поставленного заявителем вопроса не требует вынесения предусмотренного статьей 71 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» итогового решения в виде постановления.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данному запросу окончательно и обжалованию не подлежит. 14

3. Настоящее Определение подлежит опубликованию на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) и в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».