Постановление КС РФ № 41940-П/1994
Дата: 31.10.1994
============================================================

Именем Российской Федерации ПОСТАНОВЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" город Москва 15 января 1998 года Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В.Баглая, судей Э.М.Аметистова, Н.Т.Ведерникова, Н.В.Витрука, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, А.Л.Кононова, В.О.Лучина, Т.Г.Морщаковой, В.И.Олейника, Н.В.Селезнева, В.Г.Стрекозова, О.И.Тиунова, О.С.Хохряковой, с участием судьи Верховного Суда Республики Коми М.Г.Аграновича в качестве стороны, направившей запрос в Конституционный Суд Российской Федерации, представителя стороны, принявшей оспариваемые акты, - кандидата юридических наук Н.Т.Арапова, а также полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации С.М.Шахрая, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, подпунктом "б" пункта 1 и пунктом 3 части первой и частью второй статьи 3, частью первой и пунктом 1 части второй статьи 21, статьями 36, 74, 101, 102 и 104 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в открытом заседании дело о соответствии Конституции Российской Федерации статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года "Об органах исполнительной власти в Республике Коми". Поводом к рассмотрению дела явился запрос судьи Верховного Суда Республики Коми М.Г.Аграновича о соответствии Конституции Российской Федерации указанных норм Конституции Республики Коми и Закона Республики Коми, которые, по его мнению, ограничивают права местного самоуправления, закрепленные в статье 12 и главе 8 Конституции Российской Федерации. Заслушав сообщение судьи-докладчика Т.Г.Морщаковой, объяснения сторон, заключения экспертов - докторов юридических наук Н.С.Бондаря и М.И.Пискотина, выступления приглашенных в заседание: заместителя председателя Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления А.Н.Мальцева, начальника Управления Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления Б.И.Минца, заместителя руководителя администрации Главы Республики Коми И.И.Олейника, начальника отдела законодательства субъектов Федерации о выборах и референдумах Центральной Избирательной Комиссии Российской Федерации Л.Г.Алехичевой, председателя 1-го судебного состава Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации М.Н.Лаврентьевой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

1. 10 января 1997 года в

2. Согласно статье 92 Конституции Республики Коми местные представительные органы власти осуществляют функции в объеме собственной компетенции в соответствии с законом. Природа этих органов в указанной статье не определена. Вопрос о том, являются ли они государственными или муниципальными, требует рассмотрения данной нормы в единстве с иными положениями Конституции Республики Коми. Статьей 9 Конституции Республики Коми установлено, что в Республике Коми признается и гарантируется самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно (часть первая), самоуправление обеспечивает возможность самостоятельного решения населением вопросов местного значения с учетом исторических и иных традиций (часть вторая), выборные органы самоуправления и уполномоченные ими лица действуют самостоятельно в рамках закона и волеизъявления граждан, вмешательство в законную деятельность органов самоуправления не допускается (часть четвертая). Эти положения, направленные на создание не входящего в систему государственной власти местного самоуправления, текстуально и по существу аналогичные положениям статьи 12 и главы 8 Конституции Российской Федерации, закреплены в главе I Конституции Республики Коми, которая определяет основы конституционного строя Республики Коми. Положения главы I имеют приоритет по отношению ко всем другим нормам Конституции Республики Коми, поскольку последние, согласно ее статье 14, не могут им противоречить. Исходя из требования содержательной непротиворечивости конституционных норм, следует признать, что Конституция Республики Коми гарантирует самоуправление в целях самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Между тем структура и функции местной публичной власти, решающей вопросы местного значения, закреплены только в главе VI Конституции Республики Коми "Местные представительные и исполнительные органы власти" (статьи 92-94). Поэтому ее положения о публичной власти на местах, осуществляющей функции самоуправления, должны рассматриваться как согласующиеся со статьей 9 главы I, то есть как положения о местном самоуправлении. Об обоснованности такого вывода свидетельствует и формулировка статьи 1 Закона Республики Коми "О местных представительных органах власти в Республике Коми", согласно которой "местные представительные органы являются формой организации деятельности граждан для самостоятельного решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, проживающего на соответствующей территории". Данное определение идентично определению 3 местного самоуправления, содержащемуся в пункте 1 статьи 2 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Названный Закон Республики Коми, в соответствии с Конституцией Республики Коми, также не определяет местные представительные органы как осуществляющие государственную власть. Указание на то, что они являются органами власти, само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной. Такая правовая позиция сформулирована Конституционным Судом Российской Федерации в пунктах 4 и 7 мотивировочной части постановления от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике".

3. Подтверждением муниципальной природы местных представительных органов, о которых идет речь в статьях 92 и 93 Конституции Республики Коми, является содержание их полномочий. Такие перечисленные в статье 93 полномочия, как утверждение местного бюджета, формируемого за счет собственных источников (пункт 1), установление в соответствии с законодательством местных налогов и сборов (пункт 2), определение порядка управления муниципальной собственностью (пункт 3), определение порядка пользования землей и другими находящимися в муниципальной собственности природными ресурсами (пункт 4), в соответствии со статьями 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации относятся к исключительным полномочиям местного самоуправления. При иной природе указанных органов Конституция Республики Коми должна была содержать иные формулировки их полномочий, и в первую очередь иную характеристику объектов, на которые эти полномочия распространяются. Следовательно, местные представительные органы Республики Коми должны рассматриваться как органы, осуществляющие именно местное самоуправление. Формулируя такой вывод,

4. По смыслу пунктов 1 и 3 статьи 13 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", установление границ муниципального образования относится к ведению субъекта Российской Федерации. Однако при определении территории муниципальных образований субъект Российской Федерации должен исходить из положения части 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации об осуществлении местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Данная конституционная норма конкретизируется в названном Федеральном законе, который, в частности, предусматривает, что население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления (часть третья пункта 1 статьи 12). Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" выработаны правовые позиции, позволяющие определить территориальную сферу местного самоуправления с тем, чтобы, будучи максимально приближенным к населению, оно при этом не лишалось необходимой эффективности и чтобы в наибольшей степени учитывались особенности конкретной правовой и фактической ситуации. Статья 92 Конституции Республики Коми предусматривает создание местных представительных органов, предназначенных для решения вопросов местного значения, на уровне районов, городов республиканского подчинения, районов в городе. Таким образом, данные территории определены как уровни, на которых осуществляется местное самоуправление. В то же время, согласно статьям 1 и 2 Закона Республики Коми от 29 мая 1997 года "О муниципальных образованиях в Республике Коми", муниципальными образованиями являются поселок, село, деревня, части городов районного и республиканского подчинения в границах жилых комплексов. Поскольку из статей 9, 92 и 93 Конституции Республики Коми в изложенном выше истолковании вытекает существование муниципальных образований и на иных уровнях, где решаются вопросы местного значения, указанные нормы Закона Республики Коми могут рассматриваться лишь как содержащие дополнительный, а не исчерпывающий перечень муниципальных образований. При этом названные в статье 92 Конституции Республики Коми территории будут являться лишь верхними 5 территориальными уровнями, на которых осуществляется местное самоуправление. Вместе с тем обозначение в статье 92 Конституции Республики Коми уровней, на которых местные выборные представительные органы осуществляют функции местного самоуправления, при истолковании данной нормы как исключающей создание таких органов на более низком территориальном уровне, в том числе не предусмотренном в Законе Республики Коми "О муниципальных образованиях в Республике Коми", не согласуется с целью приближения местного самоуправления к населению и препятствует населению других территорий в осуществлении права на местное самоуправление, что не соответствует статье 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации. Из такой правовой позиции

5. В соответствии с главой VI Конституции Республики Коми в республике наряду с местными представительными органами действуют местные администрации как органы исполнительной власти, непосредственно осуществляющие государственное управление, обеспечивающие права и законные интересы граждан на соответствующей территории и в то же время входящие в систему исполнительной власти республики (статья 94). При этом местные администрации, определямые как органы общей компетенции, выполняют исполнительные и распорядительные функции при решении всех вопросов развития соответствующих территорий, а не являются территориальными функциональными структурами центральных республиканских органов государственного управления. Местные администрации в соответствии со статьей 1 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" действуют в районах, городах, районах в городе, сельсоветах и поселках. К их компетенции отнесено решение на соответствующей территории всех вопросов местного значения, включая управление муниципальной собственностью, хозяйственной и социальной сферой, заключение договоров с государственными и общественными организациями, охрану общественного порядка, исполнение решений и поручений местной представительной власти (пункты 1, 5, 7 и 12 статьи 33). Таким образом, местные администрации практически осуществляют исполнительно- распорядительную деятельность по решению вопросов местного значения, отнесенных Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Конституцией Республики Коми к компетенции местного самоуправления. Создание государственных органов исполнительной власти для решения таких вопросов противоречит статьям 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации. Оно не согласуется и с частью четвертой статьи 9 Конституции Республики Коми, исключающей вмешательство в законную деятельность органов самоуправления. В соответствии с правовой позицией, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 24 января 1997 года, субъектами Российской Федерации не могут создаваться государственные органы представительной и исполнительной власти на территориях, не имеющих статуса административно-территориальных единиц республиканского подчинения, непосредственно входящих в состав территории субъекта Российской Федерации согласно его административно-территориальному делению, предусмотренному в конституции (уставе). Статья 70 Конституции Республики Коми называет в качестве административно-территориальных образований республики районы и города республиканского подчинения. Исходя из этого также исключается существование местных администраций в Республике Коми в качестве органов государственного управления таких территориальных единиц, как районы в городе, сельсоветы или поселки. Местные администрации на указанных территориях во всяком случае могли бы существовать только как органы местного самоуправления. Однако и в других территориальных единицах местные администрации, поскольку все они согласно законодательству Республики Коми имеют единую природу и решают вопросы местного значения, не могут функционировать как органы государственного управления. 6 Статьи 12, 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации устанавливают, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Следовательно, положения статей 80 и 94 Конституции Республики Коми, согласно которым местные администрации, осуществляющие в соответствии с законами республики решение вопросов местного самоуправления, входят в систему исполнительной власти Республики Коми, противоречат Конституции Российской Федерации, поскольку устанавливают подчиненность местных администраций органам государственной власти. Соответственно не согласуется с Конституцией Российской Федерации и оспариваемая в настоящем деле статья 31 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми", предусматривающая образование местных администраций Главой Республики Коми, что, как установлено данным Законом, подразумевает также назначение глав местных администраций Главой Республики Коми или главами вышестоящих администраций.

6. 19 марта 1997 года Верховный Суд Республики Коми вынес решение о проведении выборов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в Республике Коми и назначил их на 19 октября 1997 года. Согласно указанному решению выборы должны были проводиться в соответствии с Федеральным законом "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", нормы которого подлежат применению в субъектах Российской Федерации, не осуществивших собственное законодательное регулирование в этой области. В связи с принятием Конституционным Судом Российской Федерации настоящего дела к своему производству Верховный Суд Республики Коми определением от 20 августа 1997 года приостановил исполнение решения о назначении выборов, вследствие чего избирательная кампания в республике не проводилась. Учитывая это,

7. Согласно пункту 2 статьи 8 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно принимается устав муниципального образования, в котором должен решаться вопрос о структуре органов местного самоуправления. В Республике Коми возможность принятия устава муниципального образования может быть предоставлена действующим местным представительным органам власти, осуществляющим в настоящее время функции местного самоуправления в соответствующей территориальной единице, что не исключает, однако, принятие устава населением. При отсутствии таких органов в муниципальных образованиях устав принимается после их избрания. 7 Пункт 6 статьи 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предполагает возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан. Однако данный вопрос должен решаться уставом муниципального образования. Следовательно, в любом муниципальном образовании надлежит сформировать представительный орган местного самоуправления, правомочный разработать и принять устав, в соответствии с которым полномочия этого органа впредь могут осуществляться собранием (сходом) граждан. Самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления не должно приводить к затягиванию в их создании. Действия (бездействие) населения (органов местного самоуправления) по определению структуры органов местного самоуправления, препятствующие реальному осуществлению местного самоуправления, должны быть скорректированы федеральными органами государственной власти в целях обеспечения прав и свобод граждан, в том числе права на осуществление местного самоуправления. Это не нарушает прав ни органов государственной власти субъектов Российской Федерации, ни муниципальных органов, но ставит реализацию их обязанности обеспечить создание системы местного самоуправления в определенные рамки по времени. Такая правовая позиция выражена в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 мая 1996 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Истечение разумных сроков, в рамках которых следует обеспечить принятие уставов муниципальных образований существующими местными представительными органами власти или проведение выборов в такие органы в не имеющих их муниципальных образованиях, может быть установлено Верховным Судом Республики Коми. При этом они должны определяться применительно к временным рамкам, установленным в статьях 58 (пункт 1) и 59 (пункты 1 и 2) Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Если уставы муниципальных образований, определяющие структуру органов местного самоуправления на всех территориях муниципальных образований в Республике Коми, не будут приняты в разумные сроки, то согласно абзацам третьему и пятому пункта 1 статьи 1 Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" выборы новых представительных органов местного самоуправления и глав местных администраций должны быть назначены в соответствии с этим Федеральным законом. Прекращение функционирования местной администрации и назначенного главы местной администрации до сформирования согласно уставу муниципального образования заменяющих их органов могло бы привести к дезорганизации системы управления по решению вопросов местного значения и, следовательно, к ущемлению прав и законных интересов населения в таких муниципальных образованиях. В связи с этим исполнение настоящего Постановления не должно повлечь немедленного прекращения полномочий ни местных администраций в целом, ни назначенных глав местных администраций.

8. С учетом изложенного на основании части второй статьи 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" должны быть отменены положения Законов Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" и "О местных представительных органах власти в Республике Коми", а также иных законов Республики Коми: допускающие какие-либо формы властного воздействия вышестоящих местных представительных органов и местных администраций на нижестоящие; допускающие замещение каких-либо должностей местной администрации путем назначения органом государственной власти или органом другого муниципального образования; устанавливающие структуру органов местного самоуправления в рамках конкретного муниципального образования, в том числе формы их взаимодействия, полномочия конкретного органа местного самоуправления или отдельных должностных лиц местного самоуправления, а также общую схему органов местного самоуправления или обязательность создания каких-либо органов местного самоуправления (если иное не предусмотрено в федеральном законе и не вытекает из Конституции Российской Федерации); допускающие, что в каком-либо муниципальном образовании отсутствует как местный представительный орган, так и сход (собрание) граждан; 8 допускающие передачу органам местного самоуправления не отдельных, а всей совокупности государственных полномочий либо отдельных полномочий без их конкретизации в законе и без предварительного выделения материальных и финансовых средств, обеспечивающих их исполнение. В процессе формирования органов местного самоуправления подлежит применению действующее законодательство Республики Коми, регламентирующее процедуры выборов в органы местного самоуправления, и лишь в той части, в какой оно не содержит необходимого регулирования или противоречит федеральному законодательству, должны действовать нормы Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления". Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 86, 87, 100 и 104 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",


ПОСТАНОВИЛ:

1. Признать соответствующими Конституции Российской Федерации положения статьи 93 Конституции Республики Коми (кроме пункта 6), как определяющие перечень полномочий представительных органов местного самоуправления, при условии, что данный перечень не является исчерпывающим и предполагает решение этими органами и других вопросов, отнесенных к компетенции местного самоуправления иным законодательством, включая федеральные законы и законы Республики Коми.

2. Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статье 131 (часть 1), пункт 6 статьи 93 Конституции Республики Коми.

3. Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 3, 130, 131 (часть 1) и 132 (часть 1), положение статьи 92 Конституции Республики Коми об избрании местных представительных органов власти только в районах, городах республиканского подчинения и районах в городе в той части, в какой оно ограничивает право на создание представительных органов местного самоуправления в других муниципальных образованиях.

4. Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 12, 130, 131 (часть 1) и 132, положения статей 80 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми", согласно которым местные администрации осуществляют государственное управление в качестве органов общей компетенции, входят в систему исполнительной власти и образуются Главой Республики Коми.

5. Исходя из пункта 12 части первой статьи 75 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" определить следующий порядок исполнения настоящего Постановления: 1) местные представительные органы, избранные до вступления в силу настоящего Постановления, сохраняют свои полномочия до истечения срока, на который они были избраны, если уставом муниципального образования не будет установлен иной, сокращенный срок. В тех муниципальных образованиях, в которых выборный представительный орган местного самоуправления отсутствует и полномочия органов местного самоуправления осуществляются должностными лицами, назначенными на должность органами государственной власти, должны быть проведены выборы в представительные органы местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством Республики Коми, регулирующим процедуры муниципальных выборов. Положения Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" подлежат при этом применению лишь в той части, в какой законы Республики Коми не содержат необходимого регулирования или противоречат федеральному законодательству; 2) действующим местным представительным органам до истечения срока их полномочий, а вновь избранным - после избрания надлежит разработать, принять и зарегистрировать уставы муниципальных образований. В случае, если устав не будет принят в разумные сроки, определяемые применительно к временным рамкам, установленным в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", подлежит применению абзац третий пункта 1 статьи 1 Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", в том числе в отношении назначения выборов глав местных администраций; 9 3) назначенные главы местных администраций продолжают исполнение обязанностей только по решению вопросов местного значения до отмены в связи с принятием устава муниципального образования должности главы местной администрации и создания предусмотренной в уставе муниципального образования заменяющей ее должности; 4) положения Законов Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми", "О местных представительных органах власти в Республике Коми" и "О выборах в органы государственной власти в Республике Коми", основанные на признанных не соответствующими Конституции Российской Федерации положениях Конституции Республики Коми и воспроизводящие эти положения, а также воспроизводящие признанные неконституционными положения статьи 31 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми", не могут применяться и подлежат отмене в порядке, установленном Конституцией Республики Коми и законами Республики Коми; 5) на основании части третьей статьи 79, части второй статьи 100 и статьи 104 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" решение Верховного Суда Республики Коми от 19 марта 1997 года о проведении выборов в органы местного самоуправления в Республике Коми должно быть пересмотрено Верховным Судом Республики Коми в связи с новыми правовыми обстоятельствами, установленными Конституционным Судом Российской Федерации по данному делу.

6. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.

7. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете", официальных изданиях органов государственной власти Республики Коми. Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".