Постановление КС РФ № 19726-П/2008
Дата: 18.07.2008
============================================================

Именем Российской Федерации ПОСТАНОВЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ по делу о проверке конституционности положений абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта 3 статьи 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» в связи с жалобой гражданина В.В.Михайлова город Санкт-Петербург 18 июля 2008 года Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего – судьи Г.А.Гаджиева, судей Н.С.Бондаря, А.Л.Кононова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Ю.Д.Рудкина, А.Я.Сливы, О.С.Хохряковой, Б.С.Эбзеева, с участием постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации А.Н.Харитонова, представителя Совета Федерации – доктора юридических наук Е.В.Виноградовой, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В.Кротова, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», 2 рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положений абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта 3 статьи 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина В.В.Михайлова. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителем положения Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». Заслушав сообщение судьи-докладчика С.П.Маврина, объяснения представителей стороны, принявшей и подписавшей оспариваемый Федеральный закон, выступления приглашенных в заседание полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.Ю.Барщевского, представителей: от Генерального прокурора Российской Федерации – Т.А.Васильевой, от Министерства юстиции Российской Федерации – А.Н.Савенкова, от Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии – В.Р.Смеречука, от Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «Опора России» – К.Н.Алешина, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

1. В ходе проверки, проведенной территориальным отделом (инспекцией) по Курской области Центрального межрегионального территориального управления Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии на принадлежащей индивидуальному предпринимателю В.В.Михайлову автозаправочной станции, были отобраны образцы автомобильного бензина на стадии реализации. 3 Экспертиза этих образцов, проведенная химико-технической лабораторией федерального государственного учреждения «Курский центр стандартизации, метрологии и сертификации», выявила нарушение обязательных требований государственных стандартов, предъявляемых к реализуемым горюче-смазочным материалам, в связи с чем в отношении В.В.Михайлова был составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 19.19 КоАП Российской Федерации. Решением Арбитражного суда Курской области от 13 декабря 2006 года В.В.Михайлов был признан виновным в совершении указанного административного правонарушения и ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 500 рублей. Кроме того, решением Арбитражного суда Курской области от 26 апреля 2007 года, оставленным без изменения постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 июля 2007 года, с него были взысканы расходы на осуществление исследований и экспертиз в размере 12 138 рублей 66 копеек на основании абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта 3 статьи 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». Оспаривая конституционность указанных законоположений, устанавливающих соответственно недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора) платы с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за проведение мероприятий по контролю, за исключением случаев возмещения расходов на осуществление исследований (испытаний) и экспертиз, в результате которых выявлены нарушения обязательных требований, и правомочие этих органов обращаться в суд с требованием о возмещении произведенных расходов, гражданин В.В.Михайлов утверждает, что взыскание на их основании с индивидуального предпринимателя денежных средств наряду с привлечением к административной ответственности означает, по существу, 4 двойное наказание за одно и то же правонарушение и потому носит карательный, а не компенсационный характер, и просит признать эти законоположения не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 35 и 50. Исходя из того, что в силу части третьей статьи 74 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»

2. Согласно Конституции Российской Федерации в Российской Федерации как демократическом правовом государстве в качестве основ конституционного строя гарантируются свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности (статья 1, часть 1; статья 8, часть 1). Соответственно, статья 34 (часть 1) Конституции Российской Федерации закрепляет право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической 5 деятельности, а статья 71 (пункт «в») относит регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина к предметам ведения Российской Федерации. По смыслу приведенных конституционных положений во взаимосвязи с положениями статей 2, 17, 18 и 45 (часть 1), в Российской Федерации должны создаваться максимально благоприятные условия для функционирования экономической системы в целом, что предполагает необходимость стимулирования свободной, основанной на принципах самоорганизации хозяйственной деятельности предпринимателей как основных субъектов рыночной экономики и принятия специальных мер, направленных на защиту их прав и законных интересов при осуществлении государственного регулирования экономики и тем самым – на достижение конституционной цели оптимизации вмешательства государства в регулирование экономических отношений. Именно эту цель преследовал федеральный законодатель, формулируя основные принципы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) органами, уполномоченными на его проведение в соответствии с законодательством Российской Федерации, за соблюдением обязательных требований, предъявляемых к товарам (работам, услугам), в Федеральном законе «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». Вместе с тем в силу конституционного принципа справедливости, проявляющегося, в частности, в необходимости обеспечения баланса прав и обязанностей всех участников рыночного взаимодействия, свобода, признаваемая за лицами, осуществляющими предпринимательскую и иную не запрещенную законом экономическую деятельность, и гарантируемая им защита должны быть уравновешены обращенным к этим лицам требованием ответственного отношения к правам и свободам тех, кого затрагивает их хозяйственная деятельность. Исходя из этого федеральный законодатель осуществляет правовое регулирование по таким предметам ведения 6 Российской Федерации, как установление правовых основ единого рынка, а также стандарты и эталоны (статья 71, пункты «ж», «р», Конституции Российской Федерации), в целях защиты жизни и здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества. На достижение тех же целей, определенных в Федеральном законе «О техническом регулировании», направлены предписания Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей». Его статья 4 обязывает продавца (исполнителя) в случае, если законами или в предусмотренном ими порядке вводятся обязательные требования к товару (работе, услуге), передать потребителю (заказчику) товар (выполнить работу, оказать услугу), соответствующий таким требованиям (пункт 5). При этом – поскольку предпринимательская и иная не запрещенная законом экономическая деятельность осуществляется на основе принципа презумпции добросовестности участников гражданского оборота (пункт 3 статьи 10 ГК Российской Федерации, абзац второй статьи 3 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)») – предполагается, что сам предприниматель (продавец, исполнитель) уполномочен (обязан) контролировать соответствие реализуемой продукции обязательным требованиям, чем не исключается и не может исключаться существование и иного, в частности государственного, контроля за его деятельностью.

3. Контрольная функция государства по своей конституционно- правовой природе производна от его организующего и регулирующего воздействия на общественные отношения, в том числе в сфере гражданского оборота. Соответственно, поскольку регулирование и защита экономических прав, установление основ федеральной политики и правовых основ единого рынка, федеральные программы в области экономического развития, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, федеральные экономические службы, гражданское законодательство, стандарты, эталоны, 7 бухгалтерский учет отнесены Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации (статья 71, пункты «в», «е», «ж», «о», «р»), а защита прав и свобод человека и гражданина, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, водными и другими природными ресурсами, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, административное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах – к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72, пункты «б», «в», «д», «к» части 1), государство вправе и обязано осуществлять контрольную функцию в сфере экономических отношений. Контрольная функция, как указал

3.1. Правовое регулирование государственного контроля (надзора) как государственно-властного института осуществляется федеральным законодателем в порядке реализации положений Конституции Российской Федерации, относящих к ведению Российской Федерации установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти (статья 71, пункт «г»), а к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации – установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (статья 72, пункт «н» части 1). Теми же конституционными положениями охватываются и финансово-экономические основы государственного контроля (надзора): в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в Постановлении от 15 декабря 2006 года № 10- П, принципы, касающиеся экономической основы деятельности органов государственной власти, относятся к общим началам организации системы этих органов. Федеральный законодатель, обладая достаточной свободой усмотрения в определении конкретных видов государственного контроля (надзора), оснований, форм, способов, методов, процедур, сроков его проведения, состава мер государственного принуждения, применяемых по итогам контрольных мероприятий, а также конкретного порядка финансового обеспечения, вместе с тем связан общими конституционными принципами организации системы органов государственной власти, а осуществляемое им регулирование должно соответствовать юридической природе и характеру общественных отношений, складывающихся в сфере государственного контроля (надзора), вводимые же ограничения прав и свобод граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью, – быть соразмерными конституционно значимым целям и во всяком случае не создавать препятствий их экономической самостоятельности и инициативе. 9

3.2. По смыслу Конституции Российской Федерации в ее нормативно- доктринальном толковании Конституционным Судом Российской Федерации, государственный бюджет, будучи неотъемлемым элементом государственной власти и одновременно выражением финансово- экономического содержания государственного суверенитета, является основным инструментом финансового обеспечения деятельности государства. Он представляет собой образуемый из налоговых и неналоговых доходов публичный фонд финансовых средств, предназначенный гарантировать финансовую самостоятельность и независимость государственной власти, а также саму возможность осуществления ею полномочий и публичных функций, возложенных на нее Конституцией Российской Федерации и законами. Соответственно, Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет бюджет как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства, а также местного самоуправления (статья 6), и закрепляет, что формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов (статья 65). Расходы государственной власти на осуществление ее конституционных функций покрываются в первую очередь за счет такой необходимой составной части бюджета, как налоги и сборы, которые, как неоднократно указывал

3.3. В соответствии с правовыми подходами, выработанными Конституционным Судом Российской Федерации на основе положений статей 57, 71 (пункт «з») и 75 (часть 3) Конституции Российской Федерации, вопрос правовой природы обязательных платежей как налоговых или 11 неналоговых приобретает характер конституционного, поскольку он связан с понятием законно установленных налогов и сборов. Предусмотренная абзацем четырнадцатым статьи 3 и пунктом 3 статьи 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» плата, взимаемая с индивидуальных предпринимателей в форме возмещения расходов, понесенных органом государственного контроля (надзора) при осуществлении исследований (испытаний) и экспертиз, выявивших нарушения обязательных требований к реализуемой ими продукции, по буквальному смыслу данных законоположений, не относится ни к налогам, ни к сборам. Вместе с тем денежные средства в возмещение этих затрат взыскиваются с подконтрольного субъекта принудительно, в судебном порядке, что наделяет их признаками обязательных индивидуально- возмездных фискальных платежей. Давая конституционно-правовую оценку такого рода платежей,

3.4. Конституционные принципы правового государства требуют от федерального законодателя при выборе средств и способов правового воздействия на субъектов предпринимательской деятельности основываться на сложившейся в Российской Федерации отраслевой системе правового регулирования и общих принципах соответствующих отраслей права – публичного или частного. При этом он вправе и обязан учитывать социальные, экономические и иные факторы, определяющие объективные пределы его конституционных полномочий. Осуществляя правовое регулирование в сфере государственного контроля (надзора) за соблюдением обязательных требований, предъявляемых к продукции, реализуемой индивидуальными предпринимателями, федеральный законодатель обладает достаточно широкой дискрецией, что позволяет ему предусмотреть возмещение в той или иной форме затрат органов государственного контроля (надзора) на проведение исследований (испытаний) и экспертиз, возложив в том числе на индивидуальных предпринимателей соразмерное этим затратам, но не чрезмерное денежное обременение, с тем чтобы не ставить под угрозу саму возможность продолжения ими предпринимательской деятельности. Определяя сферу применения Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», федеральный законодатель не установил возможность взыскания расходов органов государственного 17 контроля (надзора) при проведении всех видов государственного контроля (надзора), осуществляемого в рамках широкого круга контрольных взаимоотношений между государством и хозяйствующими субъектами, включая налоговый и таможенный контроль (пункт 3 статьи 1), т.е. допустил неясность и неопределенность в правовом регулировании при введении дифференциации отношений по осуществлению государственной контрольной деятельности в экономической сфере. Не предусмотрены в Федеральном законе «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» и конкретные сроки, в течение которых возможно возбуждение органом государственного контроля (надзора) процедуры изъятия денежных средств, при том что обращение в суд с требованием о возмещении соответствующих расходов, по буквальному смыслу положений абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта 3 статьи 10 данного Федерального закона, является его правом, а не обязанностью. Это означает, что органы государственного контроля (надзора) наделяются фактически неограниченной свободой усмотрения в отношении как самого принудительного изъятия у индивидуальных предпринимателей денежных средств, так и периода его возможного осуществления, а равно критериев определения размеров, в пределах которых возможно взыскание денежных средств, и учета особенностей субъектов предпринимательской деятельности – индивидуальных предпринимателей и юридических лиц. Взаимосвязанные положения абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта 3 статьи 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», закрепляющие основание и порядок возмещения расходов органов государственного контроля (надзора) на проведение исследований (испытаний) и экспертиз, не отвечающие требованиям определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности с системой действующего правового регулирования, 18 порождают противоречивую правоприменительную практику: суды квалифицируют предусмотренное указанными законоположениями правовое средство и как меру публично-правовой ответственности, карательную по своему характеру, и как возмещение в гражданско- правовом порядке расходов, понесенных государством, т.е. и как публично-правовое, и как частноправовое средство воздействия на индивидуальных предпринимателей, реализующих продукцию, не отвечающую обязательным требованиям. Кроме того, неопределенность, возникшая в системе действующего правового регулирования относительно обязанности индивидуальных предпринимателей, допустивших нарушение обязательных требований к реализуемой ими продукции, компенсировать исследовательские и экспертные затраты органов государственного контроля (надзора), может приводить на практике к тому, что – в нарушение общеправового принципа «non bis in idem», нашедшего отражение в статье 50 (часть 1) Конституции Российской Федерации, – таким публично-правовым изъятием собственности дополняется наказание индивидуального предпринимателя, наложенное на него в административном порядке.

3.5. Таким образом, положения абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта 3 статьи 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», допуская в силу своей неопределенности принятие органами государственного контроля (надзора) произвольных правоприменительных решений, создают условия для нарушения конституционных принципов правового государства и вытекающих из них требований определенности, непротиворечивости, недвусмысленности и полноты нормативно-правовой регламентации компетенции и порядка деятельности публично-властных субъектов, призванных обеспечивать стабильность хозяйственного оборота, и тем самым противоречат 19 Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (часть 1), 34 (часть 1), 35 (части 1 и 2) и 55 (часть 3). Федеральный законодатель, осуществляя – исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом настоящего Постановления – правовое регулирование в данной сфере общественных отношений, может либо установить для всех индивидуальных предпринимателей специальный неналоговый сбор, либо ввести конкретные меры административной ответственности (например, более высокие, нежели в настоящее время, штрафные санкции), либо предусмотреть иные меры компенсации расходов органов государственного контроля (надзора) на проведение по их инициативе исследований (испытаний) и экспертиз, в том числе в случаях неисполнения индивидуальным предпринимателем установленной законом обязанности по самостоятельному контролю за соответствием реализуемой продукции обязательным требованиям. Вместе с тем возможность взыскания понесенных органами государственного контроля (надзора) расходов на проведение исследований (испытаний) и экспертиз, в результате которых были выявлены нарушения обязательных требований, для индивидуальных предпринимателей является дополнительным стимулом к осуществлению самостоятельного контроля за соответствием реализуемой продукции обязательным требованиям и в условиях существующей системы административных санкций служит определенным препятствием для реализации на рынке некачественной продукции. Поскольку немедленная утрата положениями абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта 3 статьи 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» юридической силы при отсутствии других – надлежащих – правовых механизмов может снизить степень государственной гарантированности защиты законных экономических интересов физических и юридических лиц – приобретателей продукции,


ПОСТАНОВИЛ:

1. Признать взаимосвязанные положения абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта 3 статьи 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» в части, устанавливающей возможность взыскания с индивидуальных предпринимателей по требованию органа государственного контроля (надзора) расходов, понесенных этим органом на проведение исследований (испытаний) и экспертиз, в результате которых были выявлены нарушения обязательных требований, не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (часть 1), 34 (часть 1), 35 (части 1 и 2) и 55 (часть 3).

2. Положения абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта 3 статьи 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», признанные настоящим Постановлением не соответствующими Конституции Российской Федерации, утрачивают силу с 1 января 2009 года.

3. Дело гражданина В.В.Михайлова подлежит пересмотру в установленном порядке, если для этого нет иных препятствий. 21

4. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

5. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации». Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».