2. практика Комитета ООН по правам инвалидов ............................................. 3
право на инклюзивное образование .................................................................... 7
3. практика Комитета ООН по правам инвалидов ............................................. 7
защита прав лиц с ограниченными возможностями в сфере миграционных отношений (вопросы выдачи виз) .................................................................... 12
5. В сфере гражданско-правовых отношений .................................................... 16
право на инклюзивное образование .................................................................. 16
7. В сфере социально-трудовых правоотношений ............................................ 16
вопросы трудоустройства ............................................................................... 16
10. В сфере жилищных правоотношений ............................................................. 26
вопросы выселения (предоставление выселяемым лицам альтернативного жилья) ................................................................................................................. 26
11. практика Комитета ООН по экономическим, социальным и культурным
правам ............................................................................................................... 26 2 В силу пункта 10 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 октября 2003 года № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» «толкование международного договора должно осуществляться в соответствии с Венской конвенцией о праве международных договоров от 23 мая 1969 года (раздел 3; статьи 3–33). Согласно пункту «b» части 3 статьи 31 Венской конвенции при толковании международного договора наряду с его контекстом должна учитываться последующая
14. практика Комитета ООН по правам инвалидов3
Дело «Н.Л. против Швеции». Соображения Комитета по правам инвалидов от 28 августа 2020 года. Сообщение № 60/2019.4 Правовые позиции Комитета: согласно статье 10 Конвенции о правах инвалидов государства-участники обязаны подтверждать, что каждый человек имеет неотъемлемое право на жизнь и государства-участники принимают все необходимые меры для обеспечения его эффективного осуществления инвалидами наравне с другими. В соответствии со статьей 15 Конвенции государства-участники обязаны обеспечивать принятие ими всех эффективных законодательных, административных, судебных или иных мер к тому, чтобы инвалиды наравне с другими не подвергались пыткам или жестоким, бесчеловечным или унижающим достоинство видам обращения и наказания (пункт 7.2 Соображений). 2 Для сведения: в 2018 году в Верховном Суде Российской Федерации подготовлено Обобщение практики и правовых позиций международных договорных и внедоговорных органов, действующих в сфере защиты прав и свобод человека, по вопросам, связанным с защитой прав и свобод лиц при назначении им наказания в виде административного выдворения (по состоянию на 1 августа 2018 года). Размещено на официальном сайте Верховного Суда Российской Федерации в подразделе «Международная практика» (за 2018 год) раздела «Документы». Режим доступа: URL: http://www.vsrf.ru/documents/international_practice/27085/. 3 Комитет ООН по правам инвалидов (далее – Комитет по правам инвалидов, Комитет) действует на основании Конвенции о правах инвалидов от 13 декабря 2006 года (далее, если иное не следует из контекста излагаемого материала, – Конвенция о правах инвалидов, Конвенция). Российская Федерация является участником указанного международного договора. По состоянию на 1 октября 2021 года Российская Федерация не признавала компетенцию Комитета на принятие индивидуальных сообщений. Для сведения: в 2018 году в Верховном Суде Российской Федерации подготовлено Обобщение правовых позиций международных договорных и внедоговорных органов, действующих в сфере защиты прав и свобод человека, по вопросам защиты прав лиц с ограниченными возможностями. Размещено на официальном сайте Верховного Суда Российской Федерации в подразделе «Международная практика» (за 2018 год) раздела «Документы». Режим доступа: URL: http://www.vsrf.ru/documents/international_practice/27222/. 4 Как усматривалось из текста Соображений, автор утверждал, что, депортируя ее в Ирак, государство-участник нарушит ее права по статьям 10 и 15 Конвенции, поскольку ее высылка приведет к серьезному риску самоубийства, а также к другим серьезным угрозам для ее жизни и здоровья 9ПУНКТ 7.6 Соображений). 4 Комитет отмечает выводы Комитета по правам человека, содержащиеся в его Замечании общего порядка № 31 (2004), в которых он рассматривает обязательства государств-участников не экстрадировать, не депортировать, не высылать и не выдворять иным образом лицо со своей территории, когда имеются существенные основания полагать, что существует реальная опасность причинения невозместимого вреда, такого как предусмотрено в статьях 6 и 7 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года5. Комитет по правам человека в своих предыдущих решениях указывал, что опасность должна угрожать человеку лично6 и что для установления наличия реальной опасности причинения непоправимого вреда должен применяться высокий порог7. Таким образом, необходимо учитывать все соответствующие факты и обстоятельства, включая общее положение в области прав человека в стране происхождения автора8. В своей правовой практике Комитет по правам человека подчеркивал, обратил внимание Комитет по правам инвалидов, что значительный вес следует придавать оценке, проводимой государством, и что, как правило, именно органам государств надлежит рассматривать или оценивать факты и доказательства по конкретному делу, чтобы определить наличие угрозы, если только не будет установлено, что такая оценка носила явно произвольный характер или была равносильна очевидной ошибке либо отказу в правосудии9 (пункт 7.3 Соображений). Комитет принял к сведению выводы Комитета по правам человека по делу «Абдилафир Абубакар Али и Маюл Али Мохамад против Дании», в котором Комитет по правам человека напомнил, что государства-участники должны в достаточной мере учитывать реальную и личную опасность, с которой человек может столкнуться в случае высылки. Кроме того, он счел, что государство-участник было обязано провести индивидуальную оценку той угрозы, которой авторы могли бы подвергнуться в случае их высылки, включая доступ к надлежащей медицинской помощи10. Комитет далее принял к сведению выводы Комитета против пыток по делу «Адам Харун против Швейцарии», где Комитет указал, что неспособность властей государства-участника провести индивидуальную оценку личной и реальной опасности, которой подвергнулся бы заявитель в случае его высылки, с должным учетом его особой уязвимости, включая состояние его здоровья, представляла собой нарушение статьи 3 Конвенции против пыток и других 5 Комитет по правам человека, Замечание общего порядка № 31 (2004), п. 12. 6 Дело «X. против Дании» (CCPR/C/110/D/2007/2010), п. 9.2. 7 Там же; и дело «Х. против Швеции» (CCPR/C/103/D/1833/2008), п. 5.18. 8 Там же. 9 См., например, дело «К. против Дании» (CCPR/C/114/D/2393/2014), п. 7.4; и дело «Ц.Х. против Австралии» (CCPR/C/107/D/1957/2010), п. 9.3. 10 Дело «Абдилафир Абубакар Али и Маюл Али Мохамад против Дании» (CCPR/C/116/D/2 409/2014), п. 7.8. 5 жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания ор 10 декабря 1984 года 11 (пункт 7.4 Соображений). Комитет принял к сведению судебные решения Европейского суда по правам человека по делу «Папошвили против Бельгии»12, в которых Суд отметил, что высылка лица, нуждающегося в постоянной медицинской помощи, может в «весьма исключительных случаях» поднять вопрос в соответствии со статьей 3 Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года. Суд указал: это следует понимать как вопрос, касающийся ситуаций, связанных с высылкой тяжело больного лица, когда имеются существенные основания полагать, что хотя он или она не подвергается непосредственному риску смерти, но из-за отсутствия надлежащего лечения в принимающей стране или отсутствия доступа к такому лечению столкнется с реальным риском подвергнуться серьезному, быстрому и необратимому ухудшению состояния здоровья, что приведет к тяжелым страданиям или значительному сокращению продолжительности жизни. Суд счел следующее ‒ именно заявителю надлежит представить доказательства, демонстрирующие наличие существенных оснований полагать, что в случае его высылки он подвергнется реальному риску жестокого обращения. В случае представления таких доказательств именно властям возвращающего государства надлежит в контексте национальных процедур развеять любые сомнения, рассмотрев прогнозируемые последствия высылки для соответствующего лица в принимающем государстве в свете общей ситуации в этом государстве и личных обстоятельств данного лица. Поэтому при оценке риска необходимо принимать во внимание как общие источники (такие как доклады Всемирной организации здравоохранения или авторитетных неправительственных организаций), так и медицинские заключения, касающиеся данного лица13. Относительно факторов, которые следует принимать во внимание, Суд констатировал – власти возвращающего государства должны в каждом конкретном случае проверять, является ли доступный в принимающем государстве уход, как правило, достаточным и приемлемым на практике для лечения болезни заявителя. Власти должны также рассмотреть вопрос о том, в какой степени данное лицо действительно будет иметь доступ к уходу и учреждениям в принимающем государстве14 (пункт 7.5 Соображений). 11 Дело «Адам Харун против Швейцарии» (CAT/C/65/D/758/2016), пп. 9.7–9.11. 12 Европейский Суд по правам человека, дело «Папошвили против Бельгии», заявление № 41738/10, постановление от 13 декабря 2016 года, пп. 173–174. См. также Европейский Суд по правам человека, дело «Савран против Дании», заявление № 57467/15, постановление от 1 октября 2019 года, в котором Суд постановил, что высылка заявителя в Турцию без получения датскими властями достаточных и индивидуальных заверений в уходе за ним в Турции будет нарушением статьи 3 Европейской конвенции о правах человека. 13 Европейский Суд по правам человека, дело «Папошвили против Бельгии», пп. 183–187. 14 Там же, пп. 189–190. 6 Оценка Комитетом фактических обстоятельств дела: Комитет принял к сведению утверждения автора о том, что, депортируя ее в Ирак, государство-участник нарушит ее права по статьям 10 и 15 Конвенции о правах инвалидов, поскольку ее высылка приведет к серьезному риску самоубийства, а также к другим серьезным угрозам для ее жизни и здоровья. Комитет отметил ее информацию о том, что ей диагностировали тяжелую депрессию с психотическими признаками и что она дважды проходила лечение в соответствии с Законом об обязательной психиатрической помощи (после того как испытывала галлюцинации, имела суицидальные мысли и совершала попытки самоубийства). Он принял к сведению ее аргумент о том, что она представила в национальные органы несколько медицинских заключений, подтверждающих, что ей диагностировали долгосрочное психическое заболевание, в связи с которым она не сможет получать лечение в случае ее высылки в Ирак. Комитет далее учел ее довод о том, что в представленных ею медицинских заключениях состояние ее здоровья было охарактеризовано как опасное для жизни в случае отсутствия лечения, а риск рецидива без надлежащего ухода оценивался как серьезный (пункт 7.6 Соображений). Комитет должен был, таким образом, определить, имеются ли серьезные основания полагать, что в случае высылки автора в Ирак она столкнется с реальной опасностью причинения ей непоправимого вреда, как это предусмотрено в статьях 10 и 15 Конвенции о правах инвалидов. Комитет отметил, что стороны не оспаривают тот факт, что автору была диагностирована депрессия. В нескольких медицинских заключениях, представленных авт
15. практика Комитета ООН по правам инвалидов
Дело «Рубен Кальеха Лома и Алехандро Кальеха Лукас против Испании». Соображения Комитета по правам инвалидов от 28 августа 2020 года. Сообщение № 41/201716. Правовые позиции Комитета: в соответствии с пунктом 1 статьи 24 Конвенции о правах инвалидов государства-участники должны обеспечивать реализацию права инвалидов на образование посредством создания инклюзивной системы образования на всех уровнях, включая дошкольное, начальное, среднее и высшее образование, профессионально-техническую 15 Для сведения. В 2019 году в Верховном Суде Российской Федерации подготовлено Обобщение правовых позиций межгосударственных органов по защите прав и свобод человека и специальных докладчиков (рабочих групп), действующих в рамках Совета ООН по правам человека, по вопросу защиты права лица на образование. Размещено на официальном сайте Верховного Суда Российской Федерации в подразделе «Международная
16. практика Комитета ООН по правам инвалидов
Дело «Грейн Шерлок против Австралии». Соображения Комитета по правам инвалидов от 19 марта 2021 года. Сообщение № 20/201427. Правовые позиции Комитета: подпункт «b» пункта 1 статьи 18 Конвенции о правах инвалидов предусматривает право инвалидов на свободу передвижения, свободу выбора местожительства и гражданства наравне с другими, в том числе посредством обеспечения того, чтобы они могли воспользоваться иммиграционными процедурами, которые могут быть необходимы для облегчения осуществления права на свободу передвижения. Поэтому Комитет считает, что – в свете подпункта «b» пункта 1 статьи 18 Конвенции – пункт 1 статьи 1 Факультативного протокола следует толковать как распространяющий юрисдикцию государства-участника на его соответствующие процедуры, включая иммиграционные. Таким образом, Комитет пришел к выводу, что автор находилась под юрисдикцией государства-участника (пункт 7.4 Соображений). Хотя Конвенция в целом и ее статья 18, в частности, не создают каких- либо новых прав, они тем не менее распространяют обязательство защищать существующие права на иммиграционные процедуры (пункт 7.6 Соображений). Согласно статье 2 Конвенции «дискриминация по признаку инвалидности» означает любое различие, исключение или ограничение по причине инвалидности, целью или результатом которого является умаление или отрицание признания, реализации или осуществления наравне с другими всех прав человека и основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной, гражданской или любой иной области. Она включает все формы дискриминации, в том числе отказ в разумном приспособлении. Комитет также напоминает, что закон, применяемый нейтральным образом, может оказывать дискриминационное воздействие, 27 Как усматривалось из текста Соображений, автор утверждала, что государство-участник нарушило ее права, предусмотренные в статьях 4 (подпункты «a»–«e» пункта 1), 5 (пункт 2) и 18 (пункт 1) Конвенции. Она утверждает, что, обратившись с ходатайством о миграции в государство-участник, она попала под его юрисдикцию в связи с ее заявлением на получение визы. Таким образом, государство-участник обязано рассматривать ее заявление на получение визы без какой-либо дискриминации. Она также утверждает, что в соответствии со статьями 4 (подпункты «a»–«e» пункта 1), 5 (пункт 2) и 18 (пункт 1) Конвенции государство-участник обязано принять все надлежащие меры, включая законодательные, для запрещения дискриминации по признаку инвалидности и обеспечения эффективной правовой защиты от дискриминации по всем признакам в отношении права на свободу передвижения и свободу выбора местожительства (пункт 3.1 Соображений). 13 если не учитываются особые обстоятельства отдельных лиц, в отношении которых он применяется. Право не подвергаться дискриминации при пользовании правами, гарантируемыми Конвенцией, может быть нарушено, если государство, без объективных и разумных на то оснований, не относится дифференцированно к лицам, положение которых значительно отличается28. Комитет указывает: в случаях косвенной дискриминации законы, политика или практика, которые на первый взгляд кажутся нейтральными, оказывают непропорционально негативное влияние на инвалидов. Косвенная дискриминация имеет место, когда возможность, которая кажется доступной, на практике оказывается недоступной для некоторых лиц в силу того, что их статус не позволяет им воспользоваться такой возможностью29. Комитет отмечает – обращение является косвенно дискриминационным, если негативные последствия каких-либо постановлений или решений затрагивают исключительно либо несоразмерно лиц, относящихся к конкретным расе, цвету кожи, полу, языку, религии, политическим и иным убеждениям, национальному или социальному происхождению, имущественному положению, месту рождения и иному признаку30. В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 5 Конвенции государства-участники обязаны признать, что все лица равны перед законом и имеют право на равную защиту закона и равное пользование им без всякой дискриминации; запретить любую дискриминацию по признаку инвалидности и гарантировать инвалидам равную и эффективную правовую защиту от дискриминации на абсолютно любой почве (пункт 8.5 Соображений). Прежде чем рассматривать вопрос о том, является ли отказ в выдаче рабочей визы автору на основании имеющегося у нее рассеянного склероза дискриминацией по признаку инвалидности, Комитет должен был определить, можно ли рассматривать такую ситуацию как наличие инвалидности. В этой связи Комитет напоминает: согласно статье 1 Конвенции к инвалидам относятся лица с устойчивыми физическими, психическими, интеллектуальными или сенсорными нарушениями, которые при взаимодействии с различными барьерами могут мешать их полному и эффективному участию в жизни общества наравне с другими. Комитет считает, что разница между заболеванием и инвалидностью является разницей в степени, а не разницей по сути. Нарушение здоровья, изначально воспринимаемое как болезнь, может перерасти в нарушение здоровья в контексте инвалидности вследствие ее продолжительности или хронического характера. В соответствии с правозащитной моделью инвалидности необходимо учитывать многообразие 28 Дело «Х. М. против Швеции» (CRPD/C/7/D/3/2011), п. 8.3. 29 Замечание общего порядка № 6 (2018), п. 18«b». 30 См., например, дело «Альтхаммер и др. против Австрии» (CCPR/C/78/D/998/2001), п. 10.2. 14 инвалидов и взаимодействие, которое происходит между имеющими нарушения здоровья людьми и отношенческими и средовыми барьерами31 (пункт 8.6 Соображений). Хотя не любое различие в обращении представляет собой дискриминацию при условии, что критерии такого различия являются разумными и объективными, а задача состоит в том, чтобы достичь цель, которая допускается по Конвенции32, «неспособность покончить с дифференцированным обращением на основе недостаточности имеющихся ресурсов не является объективным и разумным оправданием, если не предпринимаются все усилия для использования всех имеющихся у государства-участника ресурсов в попытке заняться проблемой дискриминации и ликвидировать дискриминацию в первоочередном порядке»33 (пункт 8.7 Соображений). Оценка Комитетом фактических обстоятельств дела: в связи с жалобами автора по статьям 4 (подпункты «a»)–«e» пункта 1), 5 (пункты 1 и 2) и 18 (пункт 1) Конвенции о правах инвалидов вопрос, который находился на рассмотрении Комитета, заключался в том, являлось ли миграционное требование в отношении здоровья в соответствии с критерием 4006А, содержащимся в Миграционных правилах 1994 года34, нарушением прав автора по Конвенции. Комитет отметил, что в соответствии с вышеупомянутым критерием заявители на получение визы подкласса 457, которые не соответствуют требованию в отношении здоровья, могут быть освобождены от соблюдения этого требования только после представления обязательства их работодателя покрыть расходы на медицинское обслуживание. Он принял к сведению аргумент автора о том, что требование в отношении здоровья представляло собой препятствие для инвалидов в осуществлении права на использование иммиграционных процедур наравне с другими в нарушение статьи 18 Конвенции. Он также учел доводы государства-участника о том, что к заявителям на получение почти всех 31 Конвенция о правах инвалидов, преамбула, пп. «e») и «i». См. дело «С. К. против Бразилии» (CRPD/C/12/ D/10/2013), п. 6.4. 32 Комитет по правам человека, Замечание общего порядка № 18 (1989), п. 13. 33 Комитет по экономическим, социальным и культурным правам, Замечание общего порядка № 20 (2009), п. 13. 34 Как следовало из текста Соображений (пункт 2.3), все заявители на получение визы подкласса 457 должны удовлетворять требованию в отношении здоровья в соответствии с критерием общественного интереса 4006A, который прописан в Миграционных правилах 1994 года и предусматривает, что у заявителя не должно быть заболевания или состояния, в связи с которым он или она, вероятно, будет нуждаться в медицинских или общественных услугах в течение срока действия визы в обстоятельствах, когда предоставление такого лечения повлечет за собой «значительные расходы для австралийских властей или ущемление права гражданина или постоянного жителя Австралии на доступ к медицинскому обслуживанию». 15 австралийских временных виз предъявляются одинаковые требования в отношении здоровья; так, все заявители на получение визы подкласса 457 оцениваются по одному и тому же критерию без дифференцированного обращения; это требование может быть отменено, если работодатель обязуется покрыть все медицинские расходы (пункт 8.2 Соображений). Информация, представленная сторонами, не препятствует тому, чтобы Комитет решил, что физическое нарушение здоровья автора во взаимодействии с барьерами действительно мешало ее полному и эффективному участию в жизни общества наравне с другими (пункт 8.6 Соображений). Комитет подчеркнул – сам факт наличия у автора рассеянного склероза привел к тому, что она не смогла выполнить требование в отношении здоровья, что не позволило ей получить рабочую визу, необходимую для поездки в Австралию и занять должность, на которую она была отобрана ранее. Это противоречит Конвенции, поскольку государство-участник сосредоточило внимание на человеке, а не на отношенческих и средовых барьерах, которые препятствуют полному и эффективному участию инвалидов в жизни общества наравне с другими35. Комитет отметил: в данном контексте государственные власти сосредоточили внимание на потенциальной стоимости медицинского лечения, которое требовалось автору, и что в тот момент, когда автор была идентифицирована как лицо с рассеянным склерозом, ее заявление на получение визы было отклонено. Компетентные органы не приняли во внимание, в частности, полную способность автора выполнять функции, соответствующие должности, на которую она была выбрана; последствия такого отказа для ее личной и профессиональной жизни; равно как предложенные ею альтернативы для обеспечения того, чтобы лечение, в котором она нуждалась, не создавало финансового бремени для государства-участника. Вместо этого государство- участник пе
18. практика Комитета ООН по правам инвалидов
См. вышеприведенные Соображения Комитета по правам инвалидов от 28 августа 2020 года по делу «Рубен Кальеха Лома и Алехандро Кальеха Лукас против Испании». Сообщение № 41/2017.
21. практика Комитета ООН по правам инвалидов
Дело «Ричард Сахлин против Швеции». Соображения Комитета по правам инвалидов от 21 августа 2020 года. Сообщение № 60/201937. 37 Как усматривалось из текста Соображений, весной 2015 года в Сёдертёрнском университете, который является государственным учреждением, был объявлен конкурс на заполнение постоянной должности лектора (доцента) кафедры публичного права. Ранее автору приходилось временно работать в Сёдертёрнском университете, руководству которого известна его потребность в сурдопереводе. Конкурсная комиссия сочла его самым квалифицированным кандидатом на эту должность, и в качестве одного из этапов процедуры трудоустройства ему была предоставлена возможность провести пробную лекцию. Несмотря на уровень его квалификации, 17 мая 2016 года университет прекратил процесс заполнения вакансии, заявив, что оплата сурдоперевода будет слишком затратной мерой для гарантирования права автора на трудоустройство на основе равенства с другими кандидатами. Сумма расходов на необходимый сурдоперевод оценивалась в 520 000 шведских крон (55 341 долл. США) в год. Ежегодный бюджет университета на кадровые нужды превышал полмиллиарда шведских крон, и в 2016 году бюджетный профицит составил 187 млн шведских крон (20 млн долл. США). Дальнейший анализ альтернативных форм адаптации рабочего места или разумного приспособления, включая 17 Правовые позиции Комитета: в соответствии с пунктами «a»), «e»), «g») и «i») статьи 27 Конвенции о правах инвалидов государства-участники несут ответственность за запрещение дискриминации по признаку инвалидности в отношении всех вопросов, касающихся всех форм занятости, включая условия приема на работу, найма и занятости, сохранения работы, продвижения по службе и безопасных и здоровых условий труда; расширение на рынке труда возможностей для трудоустройства инвалидов и их продвижения по службе, а также за оказание помощи в поиске, получении, сохранении и возобновлении работы; наем инвалидов в государственном секторе; и за обеспечение инвалидам разумного приспособления на рабочем месте. Согласно статье 2 Конвенции, «разумное приспособление» означает внесение, когда это нужно в конкретном случае, необходимых и подходящих модификаций и корректив, которые не становятся несоразмерным или неоправданным бременем, в целях обеспечения того, чтобы инвалиды наравне с другими могли пользоваться всеми правами человека и основными свободами и осуществлять их38 (пункт 8.4 Соображений). Статья 5 Конвенции запрещает все формы дискриминации в отношении инвалидов, включая отказ в обеспечении разумного приспособления как запрещенную форму дискриминации, и что этот запрет не допускает постепенной реализации39. Это означает, что все формы дискриминации одинаково противоречат Конвенции и что нельзя проводить различия между нарушениями права на равенство и недискриминацию с точки зрения их так называемой степени серьезности. Комитет также напоминает, что разумное приспособление является обязанностью ex nunc, которая возникает с момента, когда у инвалида появляется потребность в доступе к недоступной для него ситуации или среде или когда он желает воспользоваться своими правами40. Это значит, что гарант прав должен вступить в диалог с инвалидом, для того чтобы включить его в процесс принятия возможных решений, которые позволят ему более эффективно осуществлять свои права и расширять свои возможности41 (пункт 8.5 Соображений). При оценке разумности и соразмерности мер приспособления государства-участники обладают определенной свободой усмотрения. Как правило, именно суды государств-участников Конвенции правомочны адаптацию служебных функций, не требующих сурдоперевода, например мероприятия по контролю за студентами и проведению экзаменов и инструктированию через сеть «Интернет», ни на одном из этапов процесса трудоустройства администрацией университета не проводился (пункт 2.2 Соображений). 38 Дело «Юнгелин против Швеции» (CRPD/C/12/D/5/2011), п. 10.4. 39 Замечание общего порядка № 6 (2018), п. 12. 40 Дело «В.Ф.К. против Испании» (CRPD/C/21/D/34/2015), п. 8.4. 41 Замечание общего порядка № 6 (2018), пп. 26 «a» и 67 «h». 18 оценивать факты и свидетельства, относящиеся к конкретному делу, за исключением случаев, когда можно установить, что оценка была явно произвольной или представляла собой отказ в правосудии42 (пункт 8.6 Соображений). Поиск возможностей разумного приспособления должен представлять собой процесс сотрудничества и взаимодействия работника и работодателя, направленный на то, чтобы найти наилучшее решение, отвечающее потребностям каждого из них43. Решая вопрос о том, какие меры разумного приспособления следует принять, государство-участник должно обеспечить, чтобы государственные органы установили, какие эффективные коррективы можно внести, чтобы дать работнику возможность выполнять свои основные обязанности (пункт 8.9 Соображений). Оценка Комитетом фактических обстоятельств дела: Комитет отметил, что в дело были вовлечены различные государственные органы, каждый из которых действовал в соответствии со своими полномочиями и обязанностями: государственный университет, который объявил о наличии вакансии, а затем прекратил процесс ее заполнения; омбудсмен по вопросам равенства, который по просьбе автора представлял его интересы в компетентных национальных судах; Апелляционный совет по вопросам высшего образования; Суд по трудовым спорам; Административный суд и Апелляционный административный суд. В отношении университета Комитет счел: тот факт, что он не проинформировал автора о недостаточности мер государственного финансирования для покрытия расходов на приспособления, необходимые автору для работы в должности, на которую он претендовал, стал препятствием для проведения консультаций и рассмотрения альтернативных адаптационных мер. Иными словами, возможность проведения диалога с целью оценки и укрепления потенциала автора для постоянной работы на должности доцента была сведена на нет, поскольку процесс заполнения вакансии был прекращен до проведения какой-либо консультации и анализа альтернативных адаптационных мер (пункт 8.7 Соображений). Отсутствие диалога, по мнению Комитета по правам инвалидов, повлияло на проведение судебного разбирательства, в ходе которого органы власти сосредоточили свое внимание на изучении фактора стоимости сурдоперевода, не рассматривая при этом возможность принятия других адаптационных мер. Суд по трудовым спорам проанализировал: стоимость услуг сурдоперевода в соотношении со способностью работодателя оплачивать их; воздействие принятых мер на способность автора к выполнению функций на упомянутой должности; продолжительность срока занятости; воздействие мер, принятых в интересах автора, на других 42 Дело «Юнгелин против Швеции» (CRPD/C/12/D/5/2011), п. 10.5. 43 Дело «В.Ф.К. против Испании» (CRPD/C/21/D/34/2015), п. 8.7. 19 инвалидов; и ряд мер государственного финансирования, которыми могли бы воспользоваться работодатель и работник. Рассмотрев эти аспекты, Суд по трудовым спорам пришел к выводу, что эти адаптационные меры были бы слишком дорогостоящими (пункт 8.8 Соображений). Комитет отметил, что автор неоднократно намеревался предложить альтернативные адаптационные меры университету и омбудсмену по вопросам равенства в надежде, что данный специализированный государственный орган будет ставить этот вопрос в судах. В этом контексте Комитет принял к сведению заявление государства-участника о том, что в случае автора для содействия его трудоустройству были предусмотрены значительные меры по финансированию в форме поддержки посредством ежедневного обеспечения сурдоперевода и ежегодной субсидии для выплаты заработной платы. Комитет также подчеркнул – по мнению государства- участника, хотя в постановлении Суда по трудовым спорам речь шла только о вышеупомянутых мерах государственного финансирования, это не означало отсутствия других мер финансового обеспечения. Однако тот факт, что омбудсмен по вопросам равенства не поставил этот вопрос, лишил Суд возможности рассматривать другие меры по финансированию. Делая такое заявление, государство-участник признало ответственность государственных органов за надлежащее информирование сторон разбирательства о том финансировании, которое могло быть предоставлено для содействия трудоустройству автора. Комитет не выразил мнения относительно итогов надлежащего анализа альтернативных адаптационных мер и «других мер финансового обеспечения». Однако он счел – участвовавшие органы власти не приняли всех возможных мер для содействия реализации права инвалидов на труд (пункт 8.9 Соображений). Выводы Комитета: решения и действия органов государства- участника ограничили возможность отбора инвалидов для трудоустройства на должности, требующие приспособления рабочей среды к их потребностям. В частности, Комитет счел, что проведенная Судом по трудовым спорам оценка запрошенных мер по содействию и адаптации способствовала отказу в обеспечении разумного приспособления, что фактически привело к дискриминационному отстранению автора от трудоустройства на должность, на которую он претендовал, в нарушение его прав по статьям 5 и 27 Конвенции. 20
23. практика Комитета ООН по правам инвалидов
Дело «Х.М. против Испании». Соображения Комитета по правам инвалидов от 21 августа 2020 года. Сообщение № 37/201644. Правовые позиции Комитета: подпункт «а») пункта 1 статьи 4 Конвенции о правах инвалидов налагает на государства-участники общее обязательство принимать все надлежащие законодательные, административные и иные меры для осуществления прав, признаваемых в Конвенции, включая права, связанные с трудом и занятостью. Комитет напоминает также, что пункт 1 статьи 27 Конвенции требует от государств- участников признавать право инвалидов на сохранение работы наравне с другими, принимать все надлежащие меры, включая законодательные, для запрещения дискриминации по признаку инвалидности при продолжении трудовой деятельности и обеспечивать разумное приспособление для лиц, получивших инвалидность во время нее. Как было отмечено в его Замечании общего порядка № 6 (2018 год) о равенстве и недискриминации, для достижения фактического равенства по смыслу Конвенции государства- участники должны гарантировать отсутствие дискриминации по признаку инвалидности в сфере труда и занятости. При этом Комитет ссылается на соответствующие конвенции, принятые Международной организацией труда (МОТ), например, на Конвенцию относительно дискриминации в области труда и занятий (№ 111) от 25 июня 1958 года и Конвенцию о профессиональной реабилитации и занятости инвалидов (№ 159) от 20 июня 1983 года, подписанные и ратифицированные Испанией45. Статья 7 Конвенции МОТ № 159 предусматривает, что компетентные органы государств-участников принимают меры с целью организации и оценки служб профессиональной ориентации, профессионального обучения и трудоустройства, чтобы инвалиды имели возможность сохранять работу (пункт 9.4 Соображений). Конвенция о правах инвалидов запрещает все формы дискриминации в отношении инвалидов, включая отказ в разумном приспособлении в качестве 44 Как усматривалось из текста Соображений, автор утверждал, что были нарушены его права, предусмотренные подпунктами «a», «b») «e», «g», «i» и «k» пункта 1 статьи 27, рассматриваемыми отдельно и в совокупности с пунктами «a», «b», «c», «d) и «e» статьи 3, подпунктами «a», «b» и «d» пункта 1 и пунктом 5 статьи 4, пунктами 1, 2 и 3 статьи 5 и пунктом 2 статьи 13 Конвенции, поскольку государство-участник на основании отсутствия нормативно-правового регулирования на местном уровне подвергло его дискриминации, не предоставив ему возможности сохранить активную занятость путем перевода на другую работу в силу наличия у автора стойкой полной утраты способности к выполнению его обычной профессиональной деятельности (пункт 3.1 Соображений). 45 Замечание общего порядка № 6, п. 67. 21 одной из запрещенных форм дискриминации. Таким образом, все ее формы в равной степени противоречат Конвенции, и не следует проводить различия по предполагаемому уровню тяжести нарушения права на равенство и недискриминацию. Разумное приспособление является обязанностью ex nunc, т.е. возникает с момента, когда у инвалида появляется потребность в доступе к недоступной для него ситуации или среде или когда он желает воспользоваться своими правами46. Это значит, что гарант прав должен вступить в диалог с инвалидами для того, чтобы включить их в процесс принятия возможных решений, которые позволят им более эффективно осуществлять свои права и расширять свои возможности47. Кроме того, Комитет напоминает о преамбуле Конвенции, где говорится о необходимости признания многообразия инвалидов, для того чтобы в рамках любого институционального механизма для диалога, созданного в связи с необходимостью обеспечить разумное приспособление, рассматривалась конкретная ситуация каждого человека (пункт 9.5 Соображений). Поиск возможностей разумного приспособления должен представлять собой процесс сотрудничества и взаимодействия работника и работодателя, направленный на то, чтобы найти наилучшее решение, отвечающее потребностям каждого из них. В целях обеспечения надлежащего понимания концепции разумного приспособления Комитет пользуется информацией законодательных органов нескольких национальных юрисдикций, а также применяет результаты научных исследований. Для вынесения решения о том, какие меры разумного приспособления следует принять, государству- участнику необходимо обеспечить, чтобы государственные органы власти определили, какие изменения могут быть внесены на практике, для того чтобы работник мог выполнять свои основные функции48. В тех случаях, когда такие изменения (не создающие чрезмерного бремени) не могут быть определены и осуществлены на практике, то в качестве крайней меры разумного приспособления следует рассматривать перевод сотрудника на другую работу. В этой связи власти государства-участника несут ответственность за принятие всех необходимых мер разумного приспособления для адаптации существующих должностей к конкретным потребностям того или иного сотрудника (пункт 9.7 Соображений). Оценка Комитетом фактических обстоятельств дела: что касается утверждений автора относительно пунктов «a», «b», «e», «g», «i» и «k» пункта 1 статьи 27, рассматриваемым отдельно и в совокупности с пунктами «a», «b», «c», «d» и «e» статьи 3, подпунктами «a», «b» и «d» пункта 1 и пунктом 5 статьи 4 и пунктами 1, 2 и 3 статьи 5 Конвенции о правах инвалидов, то вопрос, стоящий перед Комитетом, заключался в том, нарушило ли государство-участник права автора, не применив на практике 46 Там же, подп. «b») п. 24. 47 Там же, подп. «a») п. 26 и подп. «h» п. 67. 48 Дело «В.Ф.К. против Испании» (CRPD/C/21/D/34/2015), п. 8.7. 22 Закон № 16/1991 в силу отсутствия разработанных местных нормативно- правовых актов, предусмотренных упомянутым законом (в статьях 43 и 44), который устанавливает возможность перевода местных полицейских на другую работу, а применив Основное положение о государственных служащих, согласно которому в случае увольнения со службы в результате признания стойкой полной утраты сотрудником местной полиции способности к выполнению обычных функций этот сотрудник не может быть переведен на другую работу (пункт 9.2 Соображений). Комитет принял к сведению аргументы автора по статьям 5 и 27 Конвенции о том, что он подвергся прямой дискриминации по признаку инвалидности, когда пытался остаться на работе в качестве сотрудника местной полиции, поскольку он был вынужден выйти в отставку после признания у него стойкой полной утраты профессиональной трудоспособности. Это, в свою очередь, лишило его возможности просить о переводе на другую работу в силу отсутствия в муниципалитете Фигераса местного законодательства о переводе на другую работу, предусмотренного Законом № 16/1991. Автор утверждал – такое заключение или такая административная оценка его инвалидности, проведенная Национальным институтом социального обеспечения, не учитывала его способности заниматься альтернативной или иной вспомогательной деятельностью (как предусмотрено в статье 43 Закона № 16/1991 о сотрудниках местной полиции от 10 июля 1991 года, которая предписывает проведение конкретной «медицинской экспертизы» для выявления возможностей перевода соответствующего лица на другую работу). Автор отметил также существование другого законодательства автономного сообщества, которое прямо допускает возможность перевода на другую работу в случае признания стойкой полной утраты трудоспособности, нормативных положений Женералитата Каталонии, регулирующих порядок перевода на другую работу сотрудников пожарной службы и допускающих такую возможность, а также административных постановлений Национального института социального обеспечения и других судебных решений (в них предусматривается возможность одновременного получения пенсии в связи со стойкой полной утратой профессиональной трудоспособности и перевода на другую работу). Комитет учел аргумент государства-участника о том, что Муниципальный регламент о порядке перевода сотрудников городской полиции Фигераса на другую работу, опубликованный 26 марта 2015 года, противоречил бы интересам автора, поскольку он зафиксировал стойкую полную утрату профессиональной трудоспособности, несовместимую с переводом на другую работу (пункт 9.3 Соображений). Комитет отметил также, что государство-участник приняло Общий закон о правах инвалидов и их социальной интеграции в целях приведения 23 своего законодательства в соответствие со стандартами Конвенции49. Согласно этому закону органы государственной власти должны принимать антидискриминационные и позитивные меры, чтобы гарантировать инвалидам право на равные возможности (пункт 1 статьи 64). Среди таких антидискриминационных мер Комитет указал программы использования сотрудников, которые позволяют органам государственной власти переводить на другую работу сотрудников государственных органов, получивших инвалидность, в том числе за счет обеспечения разумного приспособления. Хотя последнее и является обязательством ex nunc, т.е. возникает тогда, когда у инвалида появляется такая потребность, государства-участники должны принимать все превентивные меры, позволяющие органам государственной власти использовать своих сотрудников так, чтобы права инвалидов осуществлялись наилучшим образом. В этом смысле при оценке актуальности, пригодности и эффективности разумного приспособления необходимо учитывать финансовые издержки, имеющиеся ресурсы, масштабы учреждения, предоставляющего разумное приспособление (в полной мере), последствия изменений для этого учреждения и весь объем его активов, а не только ресурсы какого-либо одного его структурного подразделения50. Комитет отметил, что в данном случае возможность диалога, направленного на оценку и укрепление потенциала автора в рядах сотрудников полиции, была полностью исключена, поскольку он был уволен с государственной службы и вынужден выйти в отставку и у него не было возможности просить о разумном приспособлении для перевода на другую работу. Государство- участник не представило информации, позволившую сделать вывод об отсутствии других функций, которые мог бы выполнять автор в органе полиции, где он служил (пункт 9.6 Соображений). Комитет подчеркнул,
26. практика Комитета ООН по экономическим, социальным и
культурным правам54 Дело «Фатима эль-Аюби и Мохамед эль-Азуан Азуз против Испании». Соображения Комитета по экономическим, социальным и культурным правам от 19 февраля 2021 года. Сообщение № 54/201855. Правовые позиции Комитета: право человека на достаточное жилище является основополагающим правом, представляет собой основу для пользования всеми экономическими, социальными и культурными правами56 и всецело связано с другими правами человека, включая те из них, которые изложены в Международном пакте о гражданских и политических правах57. Право на жилище должно обеспечиваться всем, вне зависимости от уровня дохода или доступа к экономическим ресурсам58, и государства-участники 53 Для сведения. В 2019 году в Верховном Суде Российской Федерации подготовлено Обобщение правовых позиций межгосударственных органов по защите прав и свобод человека и специальных докладчиков (рабочих групп), действующих в рамках Совета ООН по правам человека, по вопросу защиты права лица на уважение частной и семейной жизни, жилища. Размещено на официальном сайте Верховного Суда Российской Федерации в подразделе «Международная практика» (за 2019 год) раздела «Документы». Режим доступа: URL: http://www.vsrf.ru/documents/international_practice/28123/. 54 Комитет ООН по экономическим, социальным и культурным правам (далее − Комитет) действует с целью контроля за обеспечением выполнения государствами-участниками их обязательств по Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 года (далее – Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Пакт). Российская Федерация является участником указанного международного договора в качестве государства – продолжателя Союза ССР. На основании Факультативного протокола к Пакту от 10 декабря 2008 года Комитет вправе принимать индивидуальные сообщения лиц, находящихся под его юрисдикцией, которые утверждают, что они являются жертвами нарушения государством-участником положений Пакта. По состоянию на 1 октября 2021 года Российская Федерация не являлась участником данного Протокола. 55 Как усматривалось из текста Соображений, авторы утверждали, что из-за отсутствия у них альтернативного жилья и возможности доступа к жилью вне сферы государственной и социальной аренды в силу недостаточности их доходов их выселение из жилья, в котором они проживали, представляло собой нарушение их прав, закрепленных в статье 11 Пакта (пункт 3 Соображений). 56 Замечание общего порядка № 4 (1991), п. 1. 57 Там же, пп. 7 и 9. 58 Там же, п. 7. 27 должны принимать все необходимые меры для достижения полной реализации этого права в максимальных пределах имеющихся ресурсов59 (пункт 11.1 Соображений). Принудительные выселения prima facie несовместимы с требованиями Пакта и могут быть оправданы только в самых исключительных обстоятельствах60, и при этом соответствующие органы должны обеспечивать, чтобы они осуществлялись на основе законодательства, совместимого с Пактом, и с соблюдением общих принципов целесообразности и соразмерности между законной целью выселения и последствиями выселения для затрагиваемых лиц61. Это обязательство следует из толкования обязательств государства-участника по пункту 1 статьи 2 Пакта в сочетании со статьей 11 и согласно требованиям статьи 4, предусматривающей условия, при которых допустимы ограничения пользования правами по Пакту62 (пункт 11.2 Соображений). Для того чтобы выселение было обоснованным, необходимо соблюдение следующих критериев. Во-первых, ограничение должно быть определено законом. Во-вторых, ограничение должно способствовать общему благосостоянию в демократическом обществе. В-третьих, ограничение должно соответствовать упомянутой законной цели. В- четвертых, ограничение должно быть необходимым (в том смысле, что при наличии нескольких мер, которые могут разумно привести к достижению цели данного ограничения, должна быть выбрана мера, наименее ограничивающая право). Наконец, положительные результаты, которых можно достичь ограничением, способствующим общему благосостоянию, должны перевешивать его воздействие на использование ограничиваемого права. Чем серьезнее воздействие на права, защищаемые Пактом, тем больше внимания следует уделять обоснованию такого ограничения. Наличие другого достаточного жилища, личные обстоятельства жильцов и их иждивенцев, а также их сотрудничество с властями в поисках учитывающих их положение решений также являются важнейшими факторами, которые следует учитывать при проведении такого анализа. Необходимо также проводить различие между собственностью лиц, которые нуждаются в ней для использования в качестве жилья или для получения средств к существованию, и собственностью финансовых или любых иных структур63. Государство-участник, предусматривающее, что лицо, занявшее жилище без правового титула, должно быть незамедлительно выселено независимо от обстоятельств, при которых будет исполнено постановление о выселении, 59 Там же, п. 12. 60 Там же, п. 18, и Замечание общего порядка № 7 (1997), п. 1. 61 Дело «Бен Джазия и др. против Испании», п. 13.4. 62 Дело «Гомес-Лимон Пардо против Испании» (E/C.12/67/D/52/2018), п. 9.4. 63 Дело «Лопес Альбан против Испании» (E/C.12/66/D/37/2018), п. 11.5. 28 нарушает право на достаточное жилище64. Такой анализ соразмерности меры должен проводиться судебным органом или другим беспристрастным и независимым органом, уполномоченным выносить постановления о прекращении нарушения и предоставлять эффективные средства правовой защиты. Этот орган должен установить, соответствует ли выселение положениям Пакта, включая изложенные выше элементы критерия соразмерности, предусмотренные в статье 4 Пакта65 (пункт 11.3 Соображений). Кроме того, должна существовать возможность проведения добросовестных и эффективных предварительных консультаций между государственными органами и затрагиваемыми лицами, должны быть предусмотрены альтернативные средства или меры, менее интрузивные для права на жилище, а лица, затрагиваемые этой мерой, не должны оказываться в ситуации, в которой нарушаются другие закрепленные в Пакте права или другие права человека или же существует риск такого нарушения66 (пункт 11.4 Соображений). В частности, выселения не должны приводить к появлению бездомных лиц или лиц, уязвимых с точки зрения нарушения других прав человека. В тех случаях, когда затрагиваемые лица не способны обеспечить себе средства к существованию, то государство-участник должно принять все необходимые меры при максимальном использовании имеющихся ресурсов для предоставления в зависимости от обстоятельств надлежащего альтернативного жилья, расселения или доступа к плодородным землям67. Государство-участник обязано принимать разумные меры для предоставления альтернативного жилья лицам, которые в результате выселения могут остаться без крыши над головой, независимо от того, были ли они выселены по инициативе органов государства-участника или частных лиц, например, собственника объекта недвижимости68. Если в случае выселения государство-участник не гарантирует или не предоставляет затрагиваемому лицу альтернативное жилье, то оно должно доказать, что изучило конкретные обстоятельства дела и что даже после принятия всех целесообразных мер в максимальных пределах имеющихся ресурсов оно не имело возможности обеспечить право затрагиваемого лица на жилище. Представляемая государством-участником информация должна позволять 64 Там же, п. 11.7. 65 Там же. 66 Там же, п. 15.1. 67 Замечание общего порядка № 7, п. 16. 68 Дело «Бен Джазия и др. против Испании», п. 15.2. 29 Комитету оценить целесообразность принятых мер в соответствии с пунктом 4 статьи 8 Факультативного протокола69 (пункт 12.1 Соображений). Обязательство предоставлять альтернативное жилье нуждающимся в нем выселяемым лицам подразумевает, что в соответствии с пунктом 1 статьи 2 Пакта государства-участники принимают все необходимые меры в максимальных пределах имеющихся ресурсов для осуществления этого права. Для достижения этой цели государства-участники могут выбрать широкий спектр стратегий70. Вместе с тем любые принимаемые меры должны быть осознанными, конкретными и как можно более четко нацеленными на осуществление этого права71 наиболее оперативным и эффективным образом. Стратегии обеспечения альтернативным жильем в случае выселений должны быть соразмерны потребностям затрагиваемых лиц и степени неотложности ситуации, а также должны осуществляться с уважением к достоинству личности. Кроме того, государствам-участникам следует принимать согласованные и скоординированные меры для устранения институциональных сбоев и структурных причин бездомности72 (пункт 12.2 Соображений). Альтернативное жилье должно быть достаточным. Хотя достаточность определяется отчасти социальными, экономическими, культурными, климатическими, экологическими и иными факторами, Комитет считает, что тем не менее можно определить некоторые аспекты этого права, которые должны учитываться в этих целях в любых конкретных условиях. Они включают следующее: правовое обеспечение проживания; наличие услуг, материалов, возможностей и инфраструктуры; приемлемость с точки зрения расходов; пригодность для проживания; ценовую доступность; географическое положение, позволяющее иметь доступ к социальным услугам (образованию, занятости, медицинской помощи); адекватность с точки зрения культуры, позволяющая соблюсти право на выражение культурной самобытности и многообразие73. Необходимо также принимать во внимание право членов семьи не быть разлученными (пункт12.3 Соображений). В определенных обстоятельствах государства-участники могут доказать, что даже после всех усилий, предпринятых ими в максимальных пределах имеющихся у них ресурсов, было невозможно предоставить 69 Там же, п. 15.5. См. также заявление Комитета по вопросу об оценке обязательства по принятию мер «в максимальных пределах имеющихся ресурсов», предусмотренного Факультативным протоколом к Пакту (E/C.12/2007/1). 70 Замечание общего порядка № 4, п. 8 «c». См. также п. 13. 71 Замечание общего порядка № 3 (1990), п. 2. См. также письмо