1. Согласно части 2 статьи 10 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» реестр должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации утверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации с учетом положений данного Федерального закона, а также структуры государственных органов, наименований, категорий и групп должностей государственной гражданской службы Российской Федерации, установленных Реестром должностей федеральной государственной гражданской службы.
1.1. Обращению Законодательного Собрания Камчатского края в
1.2. Как следует из статей 74, 84 и 85 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации по запросу органа законодательной власти субъекта Российской Федерации о проверке конституционности нормативного правового акта принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов;
2. Согласно Конституции Российской Федерации Российская Федерация – демократическое федеративное правовое государство, в котором народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (статья 1, часть 1; статья 3, часть 2). Федеративным устройством Российской Федерации, основанным на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти и разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, предопределяется закрепление в Конституции Российской Федерации сфер ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также необходимость законодательного установления общих принципов организации и функционирования государственной власти на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации, в том числе применительно к институту государственной службы Российской Федерации, включая государственную гражданскую службу, призванному обеспечивать выполнение 6 органами государственной власти возложенных на них функций (статья 5, часть 3; статьи 11, 71 и 72). В силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 3 февраля 2009 года
2.1. Конституция Российской Федерации, относя к ведению Российской Федерации установление системы федеральных органов государственной власти, порядка их организации и деятельности, а также их формирование, равно как и федеральную государственную службу (статья 71, пункты «г», «т»), определяет в качестве предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, а также административное и трудовое законодательство (статья 72, пункты «к», «н» части 1) и закрепляет, что система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (статья 77, часть 1). 7 Из этого следует, что правовое регулирование государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации составляет предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а значит, осуществляется путем издания федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (статья 76, часть 2, Конституции Российской Федерации) с учетом федеративной природы взаимоотношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не допускающей, как указал
2.2. Таким образом, осуществляя правовое регулирование государственно-служебных отношений, федеральный законодатель должен обеспечивать баланс законных интересов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, равно как и баланс связанных с организацией и функционированием государственной гражданской службы интересов органов государственной власти и государственных гражданских служащих, исходя из конституционного принципа соразмерности (пропорциональности) и при разграничении полномочий в этой сфере совместного ведения соблюдать вытекающие из принципа равенства всех перед законом и судом (статья 19, часть 1, Конституции Российской Федерации) требования формальной определенности, ясности и недвусмысленности правовых норм. Разрешение же публично-правовых споров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в области разграничения нормотворческой компетенции должно основываться прежде всего на толковании компетенционных норм Конституции Российской Федерации в порядке конституционного судопроизводства (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2000 года
3. Федеральный закон от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет правовые и 9 организационные основы системы государственной службы Российской Федерации и закрепляет основные принципы ее построения и функционирования, к числу которых относятся федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы (преамбула, пункт 1 статьи 3). В качестве одного из видов государственной службы данный Федеральный закон называет государственную гражданскую службу, которая, в свою очередь, подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу, правовое регулирование и организация которой находятся в ведении Российской Федерации, и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации, правовое регулирование которой находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация – в ведении субъекта Российской Федерации (пункты 1, 2 и 4 статьи 2), и определяет государственную гражданскую службу как профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (пункт 1 статьи 5). Во исполнение предписания пункта 2 статьи 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», согласно которому реализация принципов построения и функционирования системы 10 государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы, был принят Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», устанавливающий, как следует из его преамбулы, правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы Российской Федерации. Закрепляя в качестве одного из принципов организации государственной гражданской службы Российской Федерации единство ее правовых и организационных основ (пункт 2 статьи 4), обусловливающее необходимость обеспечения разумного единообразия в правовом регулировании в данной сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, названный Федеральный закон в целях конкретизации нормативного содержания данного принципа предусматривает единую классификацию должностей гражданской службы по категориям и группам и на ее основе закрепляет единые квалификационные требования для замещения должностей государственной гражданской службы, а также порядок присвоения классных чинов государственной гражданской службы (статьи 9, 11 и 12). В этих же целях его статья 10 предусматривает необходимость утверждения указом Президента Российской Федерации Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы, представляющего собой свод перечней соответствующих должностей с учетом их классификации по государственным органам, категориям, группам, а также по иным признакам, и утверждения законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации реестров должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации – с учетом структуры государственных органов, наименований, категорий и групп должностей государственной гражданской службы Российской Федерации, установленных Реестром должностей федеральной государственной гражданской службы. 11
3.1. Согласно Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются федеральным законом или указом Президента Российской Федерации, должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации – законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации с учетом положений данного Федерального закона в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность (статья 8). Как следует из правовой позиции, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации в Определении от 13 июня 2006 года
3.2. Положения статьи 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с абзацем вторым пункта 1 статьи 3, пунктами 2 и 3 статьи 5, пунктом 4 статьи 8 и пунктом 3 статьи 9 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», статьями 1, 8 и 9 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», пунктом 2 статьи 4, подпунктом «м» пункта 2 статьи 5, пунктом 4 статьи 17 и пунктом 3 статьи 20 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» формируют право субъекта Российской Федерации самостоятельно – в предусмотренных законом пределах, обусловленных объективным несовпадением функций, выполняемых государственными органами Российской Федерации и государственными органами субъектов Российской Федерации, – учреждать те или иные должности государственной гражданской службы в зависимости от установленных ими системы и структуры государственных органов. 13 Вместе с тем в силу статей 1 (часть 1), 5 (часть 3), 11 (части 2 и 3), 72 (пункт «н» части 1), 73 и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации самостоятельность субъекта Российской Федерации при учреждении должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации не исключает право федерального законодателя требовать – исходя из конституционно значимых целей – рационального единообразия в правовом регулировании должностей государственной гражданской службы на федеральном уровне и на уровне субъекта Российской Федерации. Необходимость такого единообразия (в том числе за счет требований к содержанию реестра должностей гражданской службы субъекта Российской Федерации) объективно обусловлена значимостью соответствия между должностями государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и должностями федеральной государственной гражданской службы, поскольку исполнение аналогичных функций предполагает, по общему правилу, отнесение лиц, замещающих соответствующие должности, к одним и тем же по наименованию, категориям и группам должностям государственной гражданской службы. Следовательно, по крайней мере должности государственной гражданской службы, учреждаемые субъектами Российской Федерации в органах исполнительной власти, по своим функциям аналогичные должностям в федеральных органах исполнительной власти, должны иметь наименования, а также относиться к категориям и группам, которые установлены Реестром должностей федеральной государственной гражданской службы. Подобное регулирование позволяет гражданам ориентироваться в системе и структуре органов государственной власти, выступая тем самым дополнительной гарантией реализации их прав и свобод, а сотрудникам федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, образующих в силу статьи 77 (часть 2) Конституции Российской Федерации единую систему исполнительной власти в пределах ведения Российской Федерации и 14 полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, – осуществлять надлежащее межведомственное взаимодействие.
3.3. Таким образом, положение части 2 статьи 10 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», являясь выражением единства правовых и организационных основ федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации как неотъемлемого элемента конституционных принципов единства системы государственной власти и единства системы исполнительной власти, направлено на реализацию этих конституционных принципов, а также на обеспечение удобства граждан при их обращении в органы государственной власти за защитой своих прав, свобод и законных интересов и создание условий для равного доступа граждан к государственной гражданской службе, и как таковое не противоречит Конституции Российской Федерации.
4. Федеральный закон, принятый по предмету совместного ведения, как нормативный правовой акт общего действия определяет права и обязанности участников соответствующих правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляя тем самым их разграничение; при этом, исходя из необходимости учета интересов субъектов Российской Федерации, соотношение компетенции Российской Федерации и компетенции субъектов Российской Федерации в той или иной сфере правового регулирования должно определяться применительно к специфике конкретных элементов данного регулирования. Из приведенной правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 3 февраля 2009 года
4.1. Для обеспечения единого подхода к учреждению должностей государственной гражданской службы Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации федеральный законодатель избрал в части 2 статьи 10 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в качестве способа правового регулирования отсылку к положениям Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы, не конкретизировав порядок их использования субъектами Российской Федерации при принятии собственных реестров должностей государственной гражданской службы. Отсутствует такая конкретизация и в действующем Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы, который, будучи сводом перечней должностей, учрежденных в федеральных государственных органах, является отражением на данный момент системы и структуры федеральных органов государственной власти, а также потребностей Российской Федерации в конкретных должностях государственной гражданской службы. В результате в судебной практике требование об учете субъектами Российской Федерации структуры государственных органов, наименований, категорий и групп должностей государственной гражданской службы Российской Федерации, установленных Реестром должностей федеральной государственной гражданской службы, нередко рассматривается и воспринимается как императивное в том смысле, что оно подразумевает необходимость полной унификации должностей государственной гражданской службы – как с точки зрения наименований, так и с точки 16 зрения отнесения к соответствующим категориям и группам должностей, т.е. обязывает субъекты Российской Федерации учреждать только должности государственной гражданской службы, идентичные учрежденным Российской Федерацией. Интерпретация части 2 статьи 10 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», как обязывающей субъекты Российской Федерации буквально воспроизводить положения Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы, приводит к ограничению их конституционных полномочий по учреждению должностей государственной гражданской службы в государственных органах субъектов Российской Федерации, не сопоставимых по структуре и осуществляемым функциям с федеральными государственными органами, и к унификации – без учета установленных служебными контрактами должностных полномочий – наименований должностей государственной гражданской службы, в том числе применительно к государственным органам, не входящим в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
4.2. Таким образом, положение части 2 статьи 10 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» – в той мере, в какой установленное им требование об учете субъектами Российской Федерации структуры государственных органов, наименований, категорий и групп должностей государственной гражданской службы Российской Федерации, установленных Реестром должностей федеральной государственной гражданской службы, при отсутствии в действующем правовом регулировании нормативных положений, конкретизирующих порядок использования Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы для целей определения содержания реестров должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, рассматривается в судебной практике как подразумевающее необходимость обеспечения тождества системы государственной 17 гражданской службы субъекта Российской Федерации системе федеральной государственной гражданской службы, – не соответствует статьям 1 (часть 1), 5 (часть 3), 11 (часть 2), 19 (часть 1), 73 и 77 Конституции Российской Федерации.
5. В целях соблюдения баланса конституционно защищаемых ценностей и обеспечения в интересах субъектов права стабильности правоотношений в сфере государственной гражданской службы Российской Федерации
1. Признать положение части 2 статьи 10 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», предусматривающее обязанность субъекта Российской Федерации учитывать при утверждении реестра должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации структуру государственных органов, наименования, категории и группы должностей государственной гражданской службы Российской Федерации, установленные Реестром должностей федеральной государственной гражданской службы, не противоречащим Конституции Российской Федерации в той мере, в какой названное нормативное положение, как выражение принципа единства правовых и организационных основ федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов 19 Российской Федерации, направлено на реализацию конституционных принципов единства системы государственной власти и единства системы исполнительной власти, обеспечение удобства граждан при их обращении в органы государственной власти за защитой своих прав, свобод и законных интересов и создание условий для равного доступа граждан Российской Федерации к государственной гражданской службе.
2. Признать положение части 2 статьи 10 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 1 (часть 1), 5 (часть 3), 11 (часть 2), 19 (часть 1), 73 и 77, в той мере, в какой установленное им требование учитывать при утверждении реестра должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации структуру государственных органов, наименования, категории и группы должностей государственной гражданской службы Российской Федерации, установленные Реестром должностей федеральной государственной гражданской службы, – при отсутствии в действующем правовом регулировании нормативных положений, конкретизирующих порядок использования Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы для целей определения содержания реестров должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, – рассматривается в судебной практике как подразумевающее необходимость обеспечения тождества системы государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации системе федеральной государственной гражданской службы.
3. Федеральному законодателю надлежит – исходя из требований Конституции Российской Федерации и основанных на них правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в настоящем Постановлении, – предусмотреть непосредственно в федеральном законе четкие, ясные и соответствующие конституционно значимым целям критерии, которые позволяли бы определять содержание реестра должностей 20 государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации с учетом системы и структуры органов государственной власти данного субъекта Российской Федерации, установленных им в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Впредь до внесения в правовое регулирование надлежащих изменений, вытекающих из настоящего Постановления, применение Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы для целей определения содержания реестра должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, а также для его оценки, в том числе в порядке судебного нормоконтроля (поскольку таковой в отношении соответствующего вида правовых актов допускается федеральным законодательством), во всяком случае не должно ограничивать субъекты Российской Федерации в возможности учреждать должности государственной гражданской службы в государственных органах субъекта Российской Федерации, не сопоставимых по структуре и осуществляемым функциям с государственными органами, указанными в Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы, равно как и обязывать их к буквальному воспроизведению положений Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы применительно к органам государственной власти субъекта Российской Федерации, не входящим в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, как она определена статьей 77 (часть 2) Конституции Российской Федерации.
4. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами. 21
5. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» и официальных изданиях органов государственной власти Камчатского края. Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».