1. Рассматривая настоящее дело,
2. Постановление Верховного Совета, конституционность которого подвергается сомнению группой народных депутатов Российской Федерации, содержит два пункта. Их соответствие Основному Закону не может оцениваться однозначно. Прежде всего, требуется учет временных факторов, связанных с тем, что 16 апреля 1992 года шестым Съездом народных депутатов Российской Федерации был принят, а 21 апреля Президентом Российской Федерации подписан Закон Российской Федерации "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики", которым в статью 183 Конституции было внесено уточнение, имеющее определенное значение для правильного разрешения данного дела (термин "закон" заменен термином "законы"). При решении настоящего дела необходимо также иметь в виду нормы Федеративного договора, подписанного 31 марта 1992 года и включенного шестым Съездом народных депутатов Российской Федерации в федеральную Конституцию. С учетом изложенного можно говорить о неконституционности на день заседания Конституционного Суда пункта 1 Постановления Верховного Совета в части, касающейся следующих положений. Статья 72 Конституции в редакции от 21 апреля 1992 года устанавливает, что к ведению федеральных органов государственной власти относится "установление общих принципов организации системы органов представительной и исполнительной власти краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга". Между тем Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" и другие законодательные акты, которые имеются в виду в Постановлении Верховного Совета Российской Федерации, не могут рассматриваться как устанавливающие только общие принципы организации системы органов представительной и исполнительной власти. Напротив, названный Закон детально определяет понятие и систему местного самоуправления, структуру и организационные основы деятельности местных органов власти и управления, экономическую и финансовую основу местного самоуправления, компетенцию местных Советов и местной администрации, предусматривает территориальное общественное самоуправление населения, гарантии прав местного самоуправления. Кроме того, этот Закон устанавливает структуру, организационные и иные основы деятельности местных Советов до районного включительно и, следовательно, не может в полной мере распространяться на органы пласта и управления города Москвы в качестве субъекта Российской Федерации. Следует обратить внимание на существование различных правоотношений, возникающих в связи с реализацией представительными и исполнительными органами города Москвы принадлежащих им функций. В процессе реализации этих функций представительные и исполнительные органы города Москвы не могут выходить за рамки Закона о местном самоуправлении, в частности ограничивать по своему усмотрению полномочия нижестоящих органов власти и управления и территориального общественного самоуправления. Что же касается отношений с федеральными органами законодательной и исполнительной власти, то здесь органы власти и управления города Москвы должны руководствоваться иными законодательными актами. Они действительно обладают полномочиями краевых, областных органов власти и управления в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации. Данное положение соответствует Федеративному договору (Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации), предусматривающему наличие у названных субъектов Российской Федерации своих уставов. Такой вывод базируется на единстве общей системы управления и правовой системы Российской Федерации. Единство государства означает также единство его правового пространства и недопустимость формирования правовых "анклавов", свободных от действия федеральных законов. Статья 84.10 Конституции Российской Федерации устанавливает, что законы Российской Федерации обязательны и имеют одинаковую силу на территории всех краев и областей. Следовательно, признание неконституционным пункта 1 Постановления N 2053-1 в целом, а не в указанной части логически ведет к признанию возможности произвольного нарушения субъектами Федерации единства правового пространства России, выступающей в качестве единого субъекта государственных и международно-правовых отношений.
3. Статья 183 Конституции ни в прежней, ни в новой редакции не является преградой для установления правового статуса города Москвы несколькими законами. Термин "закон" статьи 183 Конституции Российской Федерации в редакции до 16 апреля 1992 года выступал как родовое обозначение юридического акта, обладающего определенной правовой формой и соответствующей юридической силой, а не отдельного закона, регламентирующего статус Москвы как города и столицы государства. Это вопрос законодательной техники, которому не может придаваться решающее значение при установлении конституционности рассматриваемого акта. Не является достаточным аргументом для вывода о неконституционности данной части Постановления и посылка, что на четвертом Съезде народных депутатов воля законодателя была направлена на то, чтобы регулирование всего комплекса отношений, связанных со статусом столицы, структурой и компетенцией органов власти и управления города Москвы, осуществлялось в одном законе. Даже если согласиться с этим положением,
4. Представляется, что пункт 2 рассматриваемого Постановления дает адекватное толкование статьи 183 Конституции Российской Федерации в части, касающейся статуса Москвы как столицы Российской Федерации. В соответствии с Конституцией устанавливается, что правоотношения, связанные со столичным статусом Москвы, включая взаимные права и обязательства органов государственной власти и управления Российской Федерации и города Москвы, регулируются отдельным законом Российской Федерации. Давая именно такое толкование статьи 183 Конституции, Верховный Совет не установил в своем Постановлении новой нормы, а лишь указал на то, что статус столицы и статус города не тождественны. Подобное толкование соответствовало Конституции Российской Федерации как на момент принятия Постановления, так и после внесения в нее изменений и дополнений, обусловленных подписанием Федеративного договора и другими обстоятельствами. При этом для решения вопроса о конституционности пункта 2 Постановления не имеет принципиального значения то, что в статье 183 Конституции говорится не о "структуре и компетенции" органов власти и управления города Москвы, а о "компетенции, порядке организации и деятельности" этих органов. Термины "структура" и "порядок организации и деятельности" органов власти и управления обозначают понятия, достаточно близкие по значению, а Верховный Совет в своем акте толкования счел их совпадающими. Разумеется, в этом случае возможны возражения, в том числе с точки зрения соответствия нормам современного русского литературного языка, однако до изменения акта толкования названной статьи Конституции правоприменение должно соответствовать тому видению данной нормы, которое им установлено.
5. Признание рассматриваемого Постановления Верховного Совета неконституционным в части, касающейся пункта 2, при отсутствии явно выраженного противоречия Конституции Российской Федерации означает также отказ от возможности "превращения" Конституции, т.е. ее актуализации с учетом объективных потребностей общественного развития. Такой отказ представляется особенно недальновидным в условиях правовой нестабильности и существенных пробелов в регулировании ряда важных сфер общественных отношений.